法学院 2009级民商法 刘凯20090157
摘要：选举是现代民主国家政治制度中既基础又关键的一环，它关系到国家政权来源的合法性问题。我国公民的选举权是宪法和法律赋予公民的一项基本政治权利。然而，作为宪法性法律的我国现行《选举法》却规定，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配全国和地方各级人大代表名额。这种不同比例的规定显然不符合民主制度建设的要求，这种不平等现象背离于宪法的基本原则和价值。实行真正意义的平等选举是宪政发展的必然趋势。十届全国人大常委会建议十一届全国人大常委会已将选举法的修改列入2008年立法计划，我国将实现城乡平等选举权。
关键词：选举权;复数选权;平等
一、选举的法理依据及我国城市选民复数选权规定的立法原因
在实行宪政体制的国家，选举制度的合理运作是民主政治建立和发展的基础和出发点。社会契约论认为，国家政权的合法性即是对统治权力的承认，它可以换取公民忠诚的义务。统治合法性的来源在于被统治者的同意。这是人民主权和代议制民主理论的核心。这样，在人民主权和国家权力代议之间要求有一个选举体制，通过公民根据自由意志所进行的集体投票组成国家权力，以此来体现国家权力来自于人民的授权。[1]按照这一理论，选举权平等是选举制度的应有之意。我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。与此相呼应，现行选举法第4条规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权”，这表明了我国已经实行了一人一票的平等原则。但对平等原则的另一体现即“相同票值”的问题却没有明确规定。在现实中，我国存在城市选民复数选权（复值选权）的问题即城市选民所投选举票的效力要大于农村选民的选举票。这主要体现在选举法的以下规定中，选举法第12条第1款规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”第14条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第16条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这些规定主要涉及代表名额的分配问题。在我国，选举分为直接选举和间接选举，因此可以把这些规定解释成以下2条。第一，在全国人大以及省、自治区一级的人大选举中，城市和农村之间每一代表的人口基数比例为1:4;第二，自治州、县、自治县的人大代表名额分配，也是按农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。概括起来，我国在整体上实行选举平等的同时也包容了复数选举权的存在。对此，这需要从选举法制定的历史背景来分析。
建国初期，在一届全国人大一次会议之前,1953年2月11日,中央人民政府委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，明确规定城乡人大代表可以代表不同的选民数：在民族自治州、县的人民代表大中,每一农村人大代表代表的人口数四倍于城市人大代表;在省、自治区的人民代表大会中,每一农村人大代表代表的人口数五倍于城市人大代表；在全国人民代表大会中,每一农村人大代表代表的人口数八倍于城市人大代表。这些在选举上城乡不同的规定就某种方面来说是不完全平等的，这种按比例原则配置选举权的制度是由我国的基本国情决定的。自古以来，农业在我国经济中占有重大比重，农业人口基数较大，然而新中国又是工人阶级领导的社会主义国家。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数，才能符合我国阶级力量的对比关系，从而调动各方面的积极性，实现选举权的真正的实质上平等。邓小平早在1953年在关于选举法草案的说明中对此作出解释：“我们选举权的平等性，表现在选举法草案中以下的规定，即：所有男女选民都在平等地参加选举，每一个选民只有一个投票权。……在城市与乡村间作不同比例的规定“就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”[2]这一解释成为我国学界持有的“形式上的不平等，实质上的平等”的观点。
虽然从绝对数量上来说比例在一步步缩小，但与真正意义的平等选举仍有一定的距离。从我国第一部选举法颁布实施以来，特别是改革开放三十年来，社会经济发生了较大变革，在这种背景下应根据我国的现实情况缩小城乡每一代表所代表人数的比例，实现城乡公民选举权平等。
二、完全实现城乡平等选举的历史意义和可能性
现在民主国家的选举法，不仅趋于选举权普及，并且趋于选举权平等。以财产、居住、身份教育等作为复数选权取得的资格固然不当。[3]选举权是公民参与政治系统、表达利益诉求的重要起点与保证。一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。[4] 因此，我们必然要实现城乡选举平等，因为其意义是深远的。
（一）历史意义
我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的社会主义国家。中国革命的基本问题是农民问题，中国革命的武装力量的主力军是广大农民。农民是我们国家的一个重要政权基础,没有农民的支持，我们的社会主义革命不可能取得胜利。在工人阶级取得政权领导权的情况下，农民应该取得其应拥有的历史地位。在改革开放的社会主义现代化建设时期，广大农民仍然起着不可替代的作用。“三农”问题一直是我国的重大政治、经济和社会问题。农民问题解决的好坏直接关系到党的执政基础和国家的长治久安。但在立法上，在最能体现农民政治地位的选举法中，没有给农民应有的平等的政治权利和地位。这显然，不利于工农联盟的这一政治基础的长期巩固和发展。这是造成广大农民今天在政治、经济、文化、教育上的弱势地位的原因之一。因此，我们有必要通过实现城乡平等选举权从而首先在立法上保障农民的权利。
中国政法大学法学院副院长
（二）现实可能性
我们必须注意的是，完全实现平等选举的现实可能性越来越大。我国的具体国情一直以来是立法者在制定法律时所着重关注的。建国初期，正是考虑到我国的具体历史情况即农村人口占全国人口的大多数，只有一小部分人生活在城市，将政治权利的体现做到精确地微观体现的可操作性是不强的，甚至可以说是不可能做到的。这也是到目前为止我国选举分为直接选举和间接选举而不能广泛地实现直选的原因之一。而在当今，随着我国城市化进程的不断加快，越来越多的农村人成为了城里人，农村和城市人口的比例在不断发生变化，原先按比例原则配置选举权的现实基础正在逐渐瓦解。据资料显示，按目前的城市化和工业化发展势头，到2015年我国的城乡居民人口构成比例会达到甚至于超过50：50，而到了2020年，将很可能会有高达60%左右的人居住在城市里。[5]
有学者认为，另外一个导致不平等的看似有力的原因是中国农民的文化水平低，即使给与权利，他们也不知道如何行使，甚至根本不能意识到自己享有权利。表面上看，这种说法似乎有一定道理。但实际上，参与政治活动最需要的不是某种具体的高深的科学知识，而是一个普通人自己脑中的公平和正义的观念。正如罗伯特·达尔所说的，国家的治理不仅仅需要严格意义上的科学知识，而且需要普通人的道德判断，需要在相互冲突的良好目的之间做出权衡，这在根本上只应取决于选民的意愿。[6]只要他有足够的道德判断能力，能够清晰地并自愿地表达自己的政治意愿就能参与国家的政治生活。举个例子，在抗战时期，中国共产党广大农村建立了敌后抗日根据地，并在根据地确立了“三三制”政权。在这一政权的指导下，广大边区农民积极参与根据地的政治经济建设。因此，文化程度的高低不能直接决定一个人的参政能力。农民们有很强的民主诉求和民主能力,对选举相当积极,而且能搞得很好。”[7]
令人欣喜的是，2009年10月27日，在北京举行的十一届全国人大常委会第十一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》被提交会议审议。这一修正案（草案）经本次常委会会议审议后，将进一步广泛征求意见，继续提请12月常委会会议二次审议，并提请明年3月十一届全国人大第三次会议审议。据了解，此次选举法修改是按照党的十七大要求，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，坚定不移地发展社会主义民主政治，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，切实保障人民当家作主。
三、对于城乡人口平等选举权的配套措施建议
我国将着手修改选举法 逐步消除城乡比例差别。这是在立法上完善了选举权的平等。在实践中，还需要很多配套措施和细节的保障。
首先，有效推进城市化和工业化进程，加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展。现代化的实质就是用先进生产力代替落后生产力，工业化就是要把农业变成现代化产业、把农村变成城镇、把农民变成市民，顺应这一客观规律，就必须保证让先进生产力领域中的人大代表占据人大代表总数中的多数，惟有如此，才能从组织上保证人大立法的先进性。
其次，应加快政治体制改革，推进国家政治生活实现最高层面的民主，给基层民主以良好的示范。要使农民代表更好地行使自己的权力，各级政府及其部门就要进一步加大政务公开的力度。此外，“一府两院”还应积极探索接受广大农民代表监督的方式、方法，使他们在履行代表职责时能更为全面地思考，更为有效地履职。
再次，改革现有户籍制度。在城乡二元户籍制度的前提下，目前的选举法公然歧视性地规定“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”， 这种对农民的歧视被写入法律条文，显然对我们共建和谐社会是有百害而无一利的。无论农村人口、城市人口还是农村居民、城市居民，作为中华人民共和国的公民，其权利是完全平等的。在条件成熟时，不能对某一公民群体有任何歧视性的规定，尤其不能以法律的形式来维系不平等的关系。
此次修正案的其它细节保障：1、优化人大代表结构：比如针对一线工人、农民代表人数相对偏少的情况，选举法修正案（草案）增加规定，进一步强调人大代表的广泛性，全国人大代表和地方各级人大代表应有适量的基层代表。2、增设“选举机构”专章规定。选举法修正案（草案）增加了“选举机构”专章，对选举委员会的产生和职责分别作出规定。3、完善候选人产生方式，更加科学地划分要选区等。
四、结语
选举制度同代议制度、政党制度构成现代国家民主政治制度的三大支柱。在现代国家的政治体制中，政府主要官员以及民意代表是否由一个自由公平的选举程序定期选举产生，是衡量一个国家是否实行民主的最为主要的标准。中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治，必须坚持和完善人民代表大会制度，必须充分发挥人大代表的作用。我们要给农村人大代表更多的关注，采取有效措施，促使农村人大代表更好地履行代表职责，发挥其应有的作用。
参考文献
[1] 焦洪昌.宪法学[M].北京大学出版社，2006年版：231．
[2] 刘政、于友民、程湘清．人民代表大会工作全书[M]．北京：中国法制出版社，1999年版：109．
[3] 王世杰、钱瑞升.比较宪法[M].中国政法大学出版社，1997年版：155
[4] 陈光中．公民权利和政治权利国际公约>批准与实施问题研究》[M]．北京：中国法制出版社，2002年版，459．
[5] 孙秀清．人口结构变化对保险业发展的影响[J]．山东财政学院学报，2004（4）．
[6] 罗伯特·达尔．论民主[M]．李柏光、林猛译．北京：商务印书馆，1999年版：79．
[7] 蔡定剑．选举在中国[J]．南风窗，2002（3）．
[8]《人民之声报》2009年第73期四版.
