“制度反腐”须谨防“制度腐败”

黄 晓 辉

（福建师范大学 法学院， 福建福州 350108）

摘  要：“制度反腐”须谨防“制度腐败”。制度腐败主要表现为：制度制定的走过场、制度执行的多变性、制度解释的随意性、制度内容的非良性。防范制度腐败要注意做好三个方面的工作：第一，加强法治宣传教育，提高民众法治意识，破除制度工具性理念，树立制度保障性理念。第二，实行基本制度的议行分立，严格制度制定的程序规范；实行执行制度的部门责任制，加强制度执行的民主监督。第三，进一步完善制度，确保制度的良好性；尽量细化制度，减少制度执行的自由空间和解释的任意空间。

关键词：“制度反腐” “制度腐败” 对策研究

党的十八大报告指出：“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。”[1]中央纪委向党的十八大的工作报告也指出“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要坚持把从严治党和依法治国结合起来，加强反腐败国家立法，健全反腐败法律制度。”[2]习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上进一步强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[3]以上信息非常明确地表明：党中央已经有力地亮出了“制度反腐”[4]的利剑。用制度的方式制约公权力，走制度反腐的道路，是众望所归，也是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。从“制度反腐”的视角看问题，联系我国目前某些单位制度建设的现状，笔者深深感到，“制度反腐”是必然的，但同时又是曲折的。在中国法治建设的发展进程中，在“制度反腐”的利剑下，某些腐败者已经不敢明目张胆地以权谋私，但钻制度的空子，以制度为工具，在制度的掩盖下以权谋私的现象却屡见不鲜。笔者把这种现象称为“制度腐败”。“制度腐败”严重损害了制度权威，违背了法治精神，直接关系到“制度反腐”的成败，以致整个法治建设的成败。因此，必须谨防“制度腐败”。本文仅以高校制度建设为视角，就“制度腐败”的主要表现及防范对策做一些思考，抛砖引玉，以期推动“制度反腐”的健康发展。

一、“制度腐败”的主要表现

“制度腐败”在高校制度建设的各个环节、各个方面都有表现，具体可以归纳为：制度制定的走过场、制度执行的多变性、制度解释的随意性、制度内容的非良性。

第一，制度制定的走过场。

“制度反腐”首先要有制度。根据制度的性质不同，制定和通过的程序和要求也不同。就目前高校而言，制度可以分为基本制度和执行制度两大类型。基本制度，即关涉到学校发展的大政方针和教职工切身利益的制度，如办学方针、学校体制、教学科研、干部人事、职称评聘、校内津贴、绩效奖励等制度，一般要求在发动广大教职工充分讨论的基础上，再提交一定的会议（如教职工代表大会、党员代表大会、党委常委会或全委会等）表决通过；执行制度，又称具体制度或具体执行制度，即涉及到每一项具体工作时学校发布的关于做好该项工作的具体要求和工作部署的通知、通告、公告等执行性规定，一般由职能部门根据相关基本制度的规定，结合每一次要做的工作情况拟定，经分管领导或校长办公会或党委常委会同意后颁布实施。这里所讲的制度制定的走过场，是指基本制度制定的走过场。也就是说，某些学校将本要交广大教职工充分讨论的基本制度，不组织广大教职工讨论，不广泛听取各方面群众的意见，仅形式性地将该制度的征求意见稿下发到下一级单位的领导（至于下一级单位有没有组织讨论、怎么讨论则不是他们的事情了），然后召集下一级单位的领导听取汇报，最后再提交一定层级的会议通过（其中绝大多数的制度仅提交该单位的领导层会议通过）。这样制定出来的制度，看似该走的程序都走了，但实际上并没有真正地把制度交给广大教职工讨论，由广大教职工或其代表大会决定。据笔者调查，有相当一部分制度的出台，广大教职工还不知道或知道不清楚。因为下发讨论此类文件时，既没有会议布置，也没有具体要求，完全是形式性的，下级单位真正组织群众讨论的很少，实质性的讨论和决定仅局限于上下级的相关领导之间。因此，以这种形式通过的制度，难以体现广大教职工的要求，难以保证广大教职工的利益，不但不能反腐败，还往往会给腐败者提供了腐败的“制度”依据。他们可以从自己制定的制度中为自己捞到大量的好处，得到大量的利益，还可以冠冕堂皇地说，我们是按制度办事的。此为“制度腐败”的表现之一。

第二，制度实施的多变性。

尽管由于制度制定的走过场，所制定的制度已基本体现领导者的意志，但有的时候也仍然不能满足某些领导者的私心。也就是说，在实践中还会出现制度规定与领导者意志矛盾的情况。此时，这某些领导者便弃基本制度于不顾，利用执行制度的制定权，根据个人意志，颁布实施公然违背基本制度的执行制度。由于领导者的意志会随着时间和条件的变化而变化，因此执行制度也就会经常改变。此为制度实施上的多变性也。比如，某高校就曾经出现过干部选任制度一年三变的情况。

该校于2011年5月颁布《处、科级干部选拔任用工作规定》（基本制度）后，在2012年颁布的副处级干部公开选任工作公告（执行制度）中就发生了重大变化，且一年三变。在第一次《公告》中，提任副处级的任职资格是这样规定的：“1.具有三年以上正科级职务任职经历；2.具有大学本科或以上文化程度；3.熟悉学生党建和思想政治工作，具有比较丰富的学生工作经验和比较强的组织协调能力；4.具有三年以上党龄；5.身体健康，年龄一般在50周岁以下；6.对符合干部队伍结构优化需要并表现特别突出者，可适当放宽条件。”[5]该文件基本符合刚刚颁布的选任工作规定，但把专任教学科研人员排除在外，剥夺了专任教学科研人员的竞聘资格。[6]

时隔2个月后，该校第二次颁布《公开选任工作公告》。在这次《公告》中，提任副处级的任职资格是这样规定的：“1.原则上应具有一年以上正科级职务任职经历或中级及以上专业技术职务任职经历；2.具有大学本科或以上文化程度；3.身体健康，年龄一般在50周岁以下。为推进干部队伍年轻化，鼓励年轻干部踊跃报名参加本次公开选任工作，表现优秀、业绩突出的年轻干部可适当放宽条件。”[7]第二次《公告》与第一次《公告》相比，政策变化之大令人难以置信。一是任职资格的要求从原来的五点减少到了三点，应当具备的基本工作经验不要求了，应该具有三年以上的党龄也不要求了；二是将第一次《公告》中规定的“具有三年以上正科级职务任职经历”改为“原则上应具有一年以上正科级职务任职经历”；三是虽然恢复了专任教学科研人员的竞聘资格，但与《处、科级干部选拔任用工作规定》比较，又随意改变了资格要求，即将“专任教学科研人员应具有二年以上高级专业技术职务任职经历”改为了“原则上应具有中级及以上专业技术职务任职经历”。这一改变，不仅降低了竞聘资格的要求，而且舍去了“专任教学科研人员”的明确限制，把职称资格的适用面扩大到了其它系列。更值得注意的是，即使是已经降低了的条件，也还是“原则”上把握，“表现优秀、业绩突出的年轻干部”还可以再“适当放宽条件”。这样，选任谁不选任谁，几乎等于无条件限制，一切由领导说了算。后来的实际情况也确实如此。

笔者见到的第三次变化是2012年底颁布的《关于提任科级干部资格考试的通知》。该文件中关于提任的任职资格是这样规定的：“其中提任正科级职务，应具备下列条件之一：1.在副科级岗位工作二年以上；2.具有三年以上中级专业技术职务任职经历；3.具有副高级以上专业技术职务任职经历或博士学位。”[8]没有看到该文件，笔者原以为第二次选任公告的条件变化是基于上级组织部门的要求的变化，感叹自己的思想太保守了；看到该文件后，笔者才知道，原来不是上级组织部门的条件变化，而是该单位的领导太敢做了。请注意，上面引述的是提任正科级干部的资格规定，但其中关于职称的要求比前述的提任副处级的还要高。笔者比对了一下，该文件倒是回到了《处、科级干部选拔任用工作规定》的规定上来了。

该校的干部政策怎么了？刚刚颁布的《规定》可以弃之不顾，一年中的每一次具体文件都在变化。难怪有人说：“政策政策，一时（人）一色”；也难怪有人要问：“规则为谁而改，是量身定做还是公平公开？”此为“制度腐败”之典型表现也。

第三，制度解释的随意性。

任何一项制度的出台，都有一个解释权的归属问题。我国目前的高校体制是，制度的制定者、执行者和解释者统于一体。这又为“制度腐败”留下了一大漏洞。一些腐败者还可以利用制度的解释权，在无须改变制度的情况下，为实现个人意志，达到谋私目的打开“绿色通道”。其中典型的表现之一是，对“原则”、“一般”之类的任意解释。我们的很多制度，通常在某项规定之前加上了“原则”、“一般”之类的字眼，比如，上文提到的某高校的选任公告中的选任资格就使用了“原则上应具有¼¼”。在该校的《处、科级干部选拔任用工作规定》中也多处使用了“原则”、“一般”的规定。这些“原则”、“一般”的规定，为个别领导施展权术、以权谋私提供了无限的空间。既然是“原则”，当然就有例外；既然是“一般”，当然就有特殊，而这些例外和特殊自然完全由领导说了算，因为解释权在我，从而导致了在制度执行过程中出现了众多的因人而异的不公平现象。任意使用解释权的表现之二是，制度规定不够明确具体，为个别领导提供了任意解释的空间。也以上述提到的《处、科级干部选拔任用工作规定》为例。该制度第十四条规定：“处级干部任期为每任四年，任期内职位变动或由副职提任正职的，任期由新任职位、职级算起。”这里的问题是，“任期内职位变动”如何认定缺乏具体的规定，这就为个别领导的任意解释留下了空间。笔者就见过对同一个人的任职经历在两个不同的场合两种不同的解释的情况。这种解释权上的任意性，是“制度腐败”的又一突出表现。

第四，制度内容的非良性。

上述的“制度腐败”的三个方面表现，最终必然导致制度内容的非良性。程序上的走过场、实施上的多变性和解释上的随意性是“制度腐败”的形式特征，制度内容的非良性是“制度腐败”的实质特征。制度内容的非良性的突出表现是，违反了上位法或最高法，违背了党的事业和人民利益的最高准则，违背了公民权利平等的基本法治原则。这些非良性的制度内容，我们可以从目前高校的相关制度中找到不少。比如，上述提到的某高校干部选任制度的一年三变中变化了的制度内容，就具有明显的非良性特征，即违反了基本制度——《处、科级干部选拔任用工作规定》。还比如，该高校的《处、科级干部选拔任用工作规定》的一个条款就同时具备上面提到的非良性的三个方面的表现。该条款规定：“由专任教学科研人员担任的处级干部（“双肩挑”干部）在同一岗位同一职级上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务，原任职务自然免除，原则上回原单位从事教学科研工作。”[9]首先，该规定违背了党的干部政策中关于干部队伍知识化、专业化的规定。作为党内最高法的《中国共产党章程》第三十三条明确规定：“党按照德才兼备、以德为先的原则选拔干部，¼¼努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。”[10]在高校中，选拔优秀的专任教学科研人员充实领导干部队伍，正是干部队伍知识化、专业化的要求，而该条款的制定和执行具有明显的排斥专任教学科研人员的倾向。其次，该规定对党的事业和人民利益是不利的。我们知道，一个干部的成长有它的规律，经过一至二个任期的锻炼后，正是其成长成熟期，正是能够更好地为党的事业、为人民利益做更多贡献的时候。如果这个时候不论年龄、身体或其他原因，就以任期为依据退出干部队伍的话（注：不是轮岗，而是退出），那就可能导致一些年富力强、经验丰富，且具备知识化、专业化要求的同志过早地退出了领导岗位。这无疑对党的事业和人民利益是一个损失。[11]再次，该规定违背了公民权利平等的原则。根据该规定，“双肩挑”干部达到两个任期就要退下来，而非“双肩挑”干部则可以轮岗留任，这实际上造成了“双肩挑”干部与非“双肩挑”干部之间的不平等待遇，剥夺了“双肩挑”干部应有的专门从事教学科研工作或轮岗留任的选择权。

总之，在当今从人治向法治发展的历史进程中，一些腐败者已经不敢公开地我行我素，于是便“顺应”时代的发展，给自己的腐败行为披上了一层“制度”的外衣，在制度的掩盖下以权谋私，出现了“制度腐败”。“制度腐败”是“制度反腐”的肌体上长出的“毒瘤”，必须谨慎防范，坚决“切除”。

二、防范“制度腐败”的对策思考

“制度腐败”的出现，从主观上讲，是制度的工具性理念在作怪；从客观上讲，与体制的不合理和制度的不完善相关联。在中国社会，在从人治向法治转变的过程中，不仅需要有治国方略的转变，更需要有治国理念的转变和体制机制的保障，而治国理念的转变和建立起相对完善的体制机制则需要一个过程。在这个过程中，人治理念与法治理念的斗争，表现在对待制度的态度上，制度的工具性理念与保障性理念的斗争，将是不可避免的；同样的，在依法治国的方略下，建立起适应法治要求的、相对合理的体制机制和相对完善的制度体系，也有一个在实践中逐步发展的过程。在这个过程中，难免被某些腐败分子钻空子。因此，从某种意义上说，“制度腐败”是一个国家法治发展进程中难以避免的现象，是发展中的问题。发展中的问题必须通过发展来解决。具体而言，防范“制度腐败”，要注意做好以下三个方面的工作。

第一，加强法治宣传教育，提高民众法治意识，破除制度工具性理念，树立制度保障性理念。“制度腐败”之所以能够在当今中国社会存在和发展，甚至大行其道，首先是因为当今中国社会仍有其生存和发展的土壤和空间。这个土壤和空间，就是由于几千年的封建传统的影响而造成的官本位、权力本位的根深蒂固，民本位、权利本位的缺失。表现在制度问题上，就是制度的工具性理念突出，制度的保障性理念缺乏。在工具性理念下，“依法治国”的主体在政府，制定制度的主体在政府，侧重于政府运用制度的手段管理国家，约束人民；在保障性理念下，“依法治国”的主体是人民，制定制度的主体在人民，侧重于人民通过制度约束国家权力，保护公民权利。而我们目前的实际情况恰是前者。表现为，各级官员总是把制度看成是管理社会，约束人民的手段，牢牢把握制度的制定权，并进而把它们演变为以权谋私的工具；广大群众也往往只懂得要遵守制度，受制度约束的一面，而不懂得制度还有保护自己、约束官员的一面，不关心或不够关心制度的制定，不积极或不够积极参与制定制度的讨论。这样的社会环境，为“制度腐败”提供了生存和发展的土壤和空间。因此，要防范“制度腐败”，首先必须从改造社会环境入手。

近代法国历史学家、社会学家托克维尔曾用一个著名的比喻来解释法国大革命失败的原因：革命者只是“将自由的头颅安放在一个受奴役的躯体上”。[12]同理，中国的法治建设、“制度反腐”也要吸取这一历史教训，要高度重视社会这个“躯体”的改造。这就要求我们，要大张旗鼓地开展法治宣传教育，提高人民群众的法治意识，破除制度工具性理念，树立制度保障性理念，让人民学会用制度保护权利，约束权力，而不是甘当“制度”的奴隶，甘受“制度”的奴役。只有民众觉醒了，在中国社会这个“躯体”上培育起了法治意识、公民精神，上述的种种“制度腐败”的行为才没有市场，才能真正有效地防止某些官员的“制度妄为”，在制度掩盖下的以权谋私。

第二，实行基本制度的议行分立，严格制度制定的程序规范；实行执行制度的部门责任制，加强制度执行的民主监督。从体制上分析，“制度腐败”的根源在于制度制定者与制度执行者合一。制度制定者与制度执行者合一，即议行合一，其危害是明显的。早在十八世纪四十年代，孟德斯鸠就说过：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”[13]因此，议行分立是防止“制度腐败”的体制保证。贯彻议行分立的原则，在高校应区别对待基本制度和执行制度，实行基本制度的议行分立，严格制度制定的程序规范；实行执行制度的部门责任制，加强制度执行的民主监督。

如上所述，高校制度一般分为基本制度和执行制度。基本制度具有较高的权威性和相对的稳定性，是在较长一段时间内指导学校办学和日常工作的制度，是行政职能部门制定具体制度的依据。执行制度则具有较强的针对性，是以基本制度为依据，就某一项具体工作如何实施而制定的执行性制度，是职能部门开展工作的直接依据。因为这两类制度的性质和功能不同，所以这两类制度的制定程序和要求也不一样。前者必须交给本单位的全体教职工广泛讨论，通过一定的程序，或全体教职工大会或教职工代表大会表决通过后颁布实施；[14]后者一般由职能部门依据基本制度的规定和每一次要解决的具体问题的要求制定，并经分管领导或校长办公会或党委常委会通过后颁布施行。根据这一原则，针对目前高校存在的问题，笔者建议：一是制定出台“学校‘立法’制度”，明确规定凡涉及到办学方针、学校体制、教学科研、干部人事、职称评聘、校内津贴、绩效奖励等学校发展的大政方针和教职工切身利益的基本制度必须组织广大教职工充分讨论，并在充分讨论的基础上交由全体教职工大会或教职工代表大会表决通过，其解释权归教职工代表大会常务委员会，以纠正目前存在的某些基本制度由执行机关的高层会议通过的情况，并防范前面讲到的搞形式，走过场和执行者随意解释制度的情况；二是制定出台“执行制度责任制”，加强职能部门依基本制度履行职责的责任心，明确对渎职不作为者、违法乱纪者、以权谋私者的责任追究和惩罚规定，以防范个别领导或职能部门在执行制度中的随意性、多变性以及实际上不受约束的情况；三是建立独立于执行机构的，对全体教职工及其代表大会负责的专职监督机构，加强对制度执行的监督，并明确监督机构的职责和渎职、失职的责任追究规定，完善民主监督体制。

第三，进一步完善制度，确保制度的良好性；尽量细化制度，减少制度执行的自由空间和解释的任意空间。亚里士多德指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[15]这也就是后来人们所归纳的“良法之治”。良法是“制度反腐”之制度的内在要求，只有良法才能“把权力关进制度的笼子里”。上述提到的法治意识和权利意识的加强，立制体制和程序规定的完善，最终都要落实到所制定的制度的良好上。上述分析的“制度腐败”的种种表现，最终也都表现为制度本身的不良性。因此，要防范“制度腐败”，最重要的还应该在制度本身上做文章。应该进一步完善制度和尽量细化制度，确保制度的良好性，减少制度执行的自由空间和解释的任意空间。在这里，完善制度与细化制度既有联系又有区别。完善制度是就制度的良好性来讲的，细化制度是就制度的具体性来讲的。完善制度是对所有制度的共同要求，细化制度则只适用于某些制度。有些制度，具有统领性质、适用领域比较广，其规定一般较原则，不好细化；有些制度，属于执行性质的、适用领域较窄，则一般要求尽量细化。对于这类制度而言，细化规定，可以减少执行中的模棱两可；可以减少执行的自由空间和解释的任意空间。这也是防范“制度腐败”所必须的。因此，完善制度是所有制度良好性的一般要求，细化制度是执行性制度良好性的补充要求。就高校制度而言，属于后者，因此，细化制度应该成为高校制度的良好性的条件之一。

首先，完善制度要着眼于制度的保护性、公平性、限权性、规范性、惩戒性。这“五性”是一项良好制度的基本属性。保护性是指保护公民权利的属性。反腐败的根本目的在于保护人民的利益，保护公民的权利，因此，反腐败的制度也必然是服务于人民的制度，保护公民权利的制度。公平性是指公民权利平等的属性。公民权利平等是宪法赋予每一个公民的基本权利，也是法治的本质要求，因此，一项良好的制度必须体现公民权利平等。保护性和公平性是一项制度得到人民拥护和支持的基本，也是该制度能够落实的民众基础。限权性是指限制国家权力的属性。权力具有无限扩张的特点，掌握权力者总是要把权力运用到极限，[16]因此，必须科学划分权力的界限，明确每一项权力的运行范围。所谓“把权力关进制度的笼子里”，就是通过制度划分权力的界限，限制权力的行使，保障每一项权力都在各自的界限范围内运行。规范性是指规范权力运行的属性。没有规范，权力的行使就会混乱无序。它和限权性相互补充、相辅相成，共同制约着权力的运行。惩戒性是指惩戒违规行为的属性。权力犹如一只老虎，束缚它的笼子必须足够牢固，挑战制度的人必须付出代价。一项良好的制度，对违反制度的行为必须要有明确的有效的惩戒性规定，以使掌握权力者不敢违反制度行使权力、不敢践踏制度、不敢腐败。

其次，细化制度是指制度规定要尽量精细，尽量明确具体，尽量不用“原则”、“一般”等具有伸缩性的字眼或其它模棱两可的词句。这是对执行性制度的补充要求，也可以说是一项制定得良好的学校制度的必要条件。学校制度尽管自身内部可以分为基本制度和执行制度，但相对于上一位阶的制度而言，都属于执行性制度，是根据上一位阶制度的精神和原则，结合学校的具体情况的细化，要具有可操作性或可执行性。执行性制度的特征在于执行，因此其规定要尽量细化，尽量明确具体，才能确保可执行性。尽量细化，尽量明确具体的好处还在于可以最大限度地避免执行上的自由性和解释上的任意性。只有最大限度地避免执行上的自由性和解释上的任意性，才能使制度真正起到制约权力和规范权力的作用，才能最有效地发挥好其反腐的功能。法治之所以优于人治，正在于它可以避免人治中难以避免的偏私的因素。“要使事物合于正义（公平），须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[17]因此，就制定制度的本意来说，就是要尽量地减少个人的自由裁量权和任意解释空间，越是能够做到这一点的制度就越是好制度。换一句话说，越是制定得精细、明确、具体的制度，越是好制度。

就高校而言，制度内在特征的上述六个方面，相互联系、逐层递进，是一个统一的整体，共同构成了一个良好制度的必要属性。其中，保护公民权利和公民权利平等是首要属性，限制国家权力和规范权力运行是基本属性，惩戒违规行为是保障属性，尽量细化和明确具体是对基本属性的补充。只有具备了这六个方面属性的制度，才能有效地防范“制度腐败”，才能起到使掌权者不敢腐、不能腐、不易腐的作用。