游劝荣
（福建省人大常委会法制工作委员会, 福建福州350001）
[摘要]：人民群众的广泛支持, 是中国共产党取得政权的根本原因。作为执政党的中国共产党始终保持其执政地位, 同样离不开人民群众的广泛支持。人民代表大会制度因其本质和特征所决定, 是执政的中国共产党取得人民群众的广泛支持, 扩大其执政合法性基础, 巩固其执政地位的根本途径。
[关键词]：中国共产党 人民代表大会制度 执政地位
[中图分类号]：D62 [文献标识码]：A [文章编号]：1008- 1747( 2008) 09- 0054- 04
一
政党是现代政治的产物, 也是现代政治的基本构成要素, 还是现代政治行为的基本主体。民主并不是老百姓直接去管理国家, 而是由他们选择自己的代表,由这些代表受委托行使权力。政党充当民意的代表,公民通过政党来表达自己的利益、愿望和要求。所以,在现代民主政治中, 政党是起着关键作用的。
政党政治条件下, 有几大基本政治关系, 包括民众与民众、民众与政党、政党与政党( 包括执政党与非执政党或其他政党) 、政党与公共权力、民众与公共权力、公共权力中的各部分之间的关系等等,其中,政党与公共权力之间的关系是一种非常重要的关系,尤其是执政党与公共权力之间的关系。因为在相当大的程度上, 民众就是通过执政党来控制和运行公共权力的, 根据民主政治的一般原理, 公民、政党、公共权力三者之间的关系是: 民众的政治参与, 民众对政府的控制, 民众对政府的监督, 民众改变政治现状的要求, 都要通过政党来实现。[1]换一句话说, 执政党是代表民众来控制和运行公共权力的。
无论是执政党还是执政党的执政活动, 都以合法性为其存在的基本前提。执政党执政的合法性, 是现代民主政治一个极为重要的命题。
执政合法性, 通常指的是一个国家内的民众对现行政治统治的信任、认同和支持及其程度。[2]一个政党是否具备执政的合法性, 要看它是否得到民众的拥护以及拥护的程度, 一个政党得到民众的拥护并且拥护程度达到一定的量时, 这个政党就能取得政权, 行使国家权力。此时, 质变发生, 在野党成为执政党。当这个政党没有得到民众的拥护或者其拥护程度尚未达到一定量时, 就不会有质变发生, 也就无法成为执政党。一个执政党由在野党变为执政党, 是基于民众拥护及其程度达到了一定的量, 但是这个量是变化的。也就是说, 执政党执政之后民众对执政党的拥护不是从此一成不变的, 它也是不断发展变化的, 民众的支持度保持和提高, 执政党才有稳定的政治基础, 才能进行有效的统治和管理, 才能保持政局的稳定, 其执政地位就巩固; 反之, 支持度下降, 如果达到一定的量, 就会发生质变, 执政党的统治基础就会动摇, 政局就会动荡, 甚至会丧失政权, 再次沦为在野党, 这就是现代民主政治条件下所谓“政党轮替”规律及其背后的原因。
从中国共产党的执政历史和实践来看, 中国共产党执政有不同于几乎世界上所有执政党的独特的道路和鲜明的特征, 尤其是在取得政权方面:
其一, 中国共产党执政, 不是在一个现代民主政治条件下实现的。共产党取得政权时中国社会政治生活的基本状况是半封建半殖民地, 面对的是一个经过不彻底的资产阶级革命、推翻封建帝制之后建立的一个有浓厚封建色彩的资产阶级政权。
其二, 中国共产党执政之前, 中国社会并不存在现代民主政治条件。当时的中国社会是中国国民党一党专政, 中国共产党并没有合法的“在野党”身份,甚至其存在本身就不符合当时的“法统”, 因而被当作“匪”来剿灭, 自然就不存在由“在野党”变成执政党的现代民主意义上的合法途径和方法, 也不可能通过现代民主政治意义上的选举来取得国家政权, 进行执政, 而是采取了武装斗争这样一条夺取政权的道路。
其三, 基于武装斗争的艰巨性、长期性和曲折性,以及中国共产党人选择的“农村包围城市”的道路,中国共产党取得国家政权的过程是渐进的。通过武装割据, 在一些被称作“根据地”的地方建立自己的政权, 随着“根据地”政权不断扩大和连成一片, 这个政权统治和管理的面积越来越大, 人口越来越多。随着解放战争的最后胜利, 中国大陆绝大多数地方均已归属共产党掌握的政权统治和管理, 这时由中国共产党人掌控的中华人民共和国中央人民政府正式成立,中国共产党在全国范围内取得政权和执政地位, 成为执政党。
中国共产党取得政权的独特过程和途径创造的是一个工人阶级政党取得执政地位的新方法, 但它并没有违背一个政党执政必须拥有合法性基础这样一个基本规律。相反, 它从另外一个角度验证了任何一个政党取得执政地位, 都必须拥有合法性基础, 也就是都离不开达到一定量的民众的支持。纵观中国共产党的发展历史, 不难看出, 一方面中国共产党从无到有,从小到大, 再到执政党的过程恰恰就是中国共产党用它的理想、宗旨以及它每一个成员的先锋模范带头作用, 不断地唤醒民众、动员民众、教育民众、团结民众一起斗争的过程, 就是一个不断得到民众的拥护和支持的过程; 另一方面, 中国共产党的根据地及根据地政权从无到有、从小到大、从地方割据政权到全国政权, 这个过程也恰恰是广大民众不断地被中国共产党所吸引, 越来越多地加入中国共产党及其领导的政权建设, 支持和拥护共产党领导的政权不断扩大其“地盘”的过程。与此同时, 中国共产党在民众支持拥护之下夺取政权的武装斗争过程中, 共产党领导的人民军队及其不断发展壮大起到了至关重要的作用。人民军队从无到有、从小到大, 其不断发展壮大的过程,也是人民群众拥护和支持共产党的真实写照。正是广大人民群众把自己的子女送进人民军队, 为人民军队的发展壮大并最终打败国民党军队提供了源源不断的兵源。从一定程度上可以说, 人民群众就是这样以把子女交给共产党的方法来表达对共产党的拥护和支持。由此可见, 一方面, 是中国共产党不断争取民众的支持; 另一方面, 是民众日益拥护共产党, 支持共产党。两相结合, 就构成了中国共产党取得政权的基本条件,构成了中国共产党执政的合法性基础。
如前所述, 中国共产党取得执政地位离不开民众的支持和拥护, 同样, 保持和巩固执政地位也离不开民众持续不断的, 只能增加、不能减少的支持和拥护。正如党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》总结我们党的执政经验和国外一些执政党的兴衰成败的教训后所指出的, “无产阶级夺取政权不容易, 执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的, 也不是一劳永逸的。”这一论断深刻揭示了共产党执政的基本规律, 就象毛泽东同志所说的,夺取政权, 只是万里长征走完了第一步, 能不能够巩固和发展这个政权, 则是更艰巨、也更长远的使命。因此, 在执政条件下、执政过程中, 如何持续不断地保持和扩大民众对共产党的拥护和支持的程度, 争取民众对共产党执政理念、路线、方针、政策的认同, 对共产党执政团队及其执政行为的拥护和支持, 不断地创造出新的符合广大人民群众根本利益的执政业绩, 成为摆在业已执政的中国共产党面前的艰巨任务。
随着共产党由革命党到执政党转变, 随着社会主义建设事业的不断发展, 共产党执政的重点也逐渐转向以组织经济建设为中心。随着市场经济体制的逐渐建立和不断完善, 随着新科技革命和经济全球化浪潮的到来, 共产党执政面临的客观环境和条件也不断发生变化。这就势必给共产党保持和扩大其执政合法性基础带来新的课题。
二
按照一般的民主理念, 民众当家作主、参与国家事务的权利可以分为两部分, 一部分是由民众“自留”的部分, 包括就国家事务自由的表达自己意见和建议的权利, 如我国宪法规定的言论、出版、集会、结社、示威、批评、建议、申诉、控告、检举、揭发等权利,民众并未把这权利委托给他人代为行使, 而是留给自己直接行使; 另一部分参与国家管理的权利, 由于客观上无法( 比如条件不具备) 或不宜( 比如成本过高)由民众单个个人直接行使, 就转而委托他人行使, 其通常的方法, 就是委托给自己选举的代表, 由这些受托的代表去行使这些权利。产生这些受托代表以及受托代表代表委托的民众行使这些管理国家权利的组织制度及其运行活动, 就是代议民主制。
人民代表大会制度就是一种代议民主制的民主形式和制度, 尽管其本质与资产阶级代议民主制不同,但作为一种政权组织形式和民众参与国家事务管理的制度和途径, 具备了代议民主制的基本特征,当然也有由其本质和中国国情所决定的个性特征, 包括:
其一, 人民代表大会制度是中国共产党人在长期的执政实践活动过程中不断实践和探索, 逐渐建立发展起来的一种制度。
早在第一次国内革命战争时期, 中国共产党人在一种军事半军事化的条件下, 在井冈山革命根据地进行了旨在实现人民当家作主的民主实践。1931 年, 在江西瑞金召开第一次全国工农兵代表大会, 成立中华苏维埃共和国, 通过了《中华苏维埃宪法大纲》、《苏维埃地方政府组织条例》等法律, 选举产生了工农兵代表大会执行委员会, 并组织了临时中央人民政府人民委员会。这是中国共产党人组织和领导人民群众当家作主的第一次重要实践, 也是建立代议民主制的第一次重要实践。抗日战争时期, 基于统一战线的需要,苏维埃政权变为国民政府的地方政权, 即陕甘宁边区政权, 期间以“三三制” ( 即在政权机关人员构成上,共产党员、非党进步分子和中间分子各占三分之一)原则建立的陕甘宁边区参议会成为边区的代议机关。1939 年, 陕甘宁边区第一次参议员大会召开, 会议通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》, 选举产生了陕甘宁边区常驻会议员、议长和边区政府、法院的组成人员。抗日战争结束, 随着国共两党统一战线破裂,救国民主政权形式参议会制度成为历史。人民代表会议成为取代参议会的新的政权组织形式, 先在陕甘宁边区的乡级开始, 继而扩大到全边区, 最终发展为全国解放初期地方政权的统一组织,这种人民代表会议制度成为建国后向人民代表大会制度过渡的普遍形式。人民代表大会制度正是我们党在领导武装斗争建立起根据地之后, 在根据地建立的旨在实现人民当家作主的政权组织形式的延续, 是对这些政权组织形式及其运行过程的经验总结, 也是对这些政权组织形式的发展。这种由地方而中央,由局部而全国的政权组织形式是中国特有的, 是由中国共产党人领导的中国革命独特的道路决定的, 与西方国家代议民主制度和包括苏联在内的其他社会主义国家的代议民主制度不同的。
其二, 作为一种政权组织形式的人民代表大会制度, 为了承担其作为政体的功能, 主要包括三个方面的内容:
一是选举。在人民代表大会制度中, 人民代表大会是国家权力机关, 人民代表大会由人民代表组成,人民代表大会常务委员会由委员组成, 而无论是人民代表大会代表还是人民代表大会常务委员会的委员,都由选举产生。作为国家权力机关, 它在行使组建国家机关的职权, 任免一府两院的主要负责人时, 也采取投票选举的方式。可以说, 选举是人民代表大会得以成立和正常运行的重要环节, 也是人民代表大会制度的基本内容之一。
二是人民代表大会及其常务委员会的基本职权。在人民代表大会制度中, 人民代表大会既是会议名称,又是国家权力机关的名称。根据宪法和组织法及相关法律的规定, 人民代表大会作为国家权力机关,拥有四项法定职权, 包括制定宪法和法律法规, 就国家或地方的重大事项作出决定, 组建国家机关并任命其主要组成人员, 监督国家机关及其工作人员, 以保证宪法和法律的正确实施。
三是作为国家权力机关的人民代表大会及其常设机关人民代表大会常务委员会与其他国家机关( 主要指“一府两院”) 之间的相互关系。其主要内容包括:人民代表大会产生其他国家机关, 并对由它产生的国家机关进行监督; 其他国家机关由人民代表大会产生,向人民代表大会负责并报告工作, 接受人民代表大会的监督。人民代表大会与其他国家机关之间相互关系的这种“单向性”, 凸现出了人民代表大会作为国家权力机关在国家机构体系中的地位。
其三, 人民代表大会制度是人民实现其当家作主的主要途径和方式。
《中华人民共和国宪法》第二条规定, 中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务,管理经济和文化事业, 管理社会事务。据此可见, 通过人民代表大会制度的运行, 通过作为国家权力机关的人民代表大会的活动, 是人民群众实现其当家作主的权力, 参与国家事务的法定途径和方法。
另一方面, 如前所述, 人民代表大会作为国家权力机关, 拥有宪法和法律赋予的立法权、决策权、任免权和监督权, 使得人民代表大会最能集中和完整地保证人民行使管理国家的权力, 通过人民代表大会制度的运行, 人民当家作主的地位得以制度化地不断实现。
同时, 以选举制度为重要切入点的人民代表大会制度, 基于选举的普遍性原则, 人民群众有机会通过选举的方式进入人民代表大会及其常务委员会, 或者选举自己信任的代表进入人民代表大会及其常务委员会, 使得人民群众参与国家事务具有广泛性和普遍性。从这个意义上说, 人民代表大会制度是一种最便于人民参与国家事务的制度模式。
三
根据宪法规定, 人民代表大会及其常务委员会拥有立法权、决策权、任免权和监督权, 集国家一切权力于一身, 是整个国家的权力中心, 也是国家行政权和司法权的权力来源, 从这个意义上说, 谁拥有和执掌了人民代表大会及其常务委员会, 谁就执掌了这个国家的政权。
宪法同时规定, 人民代表大会及其常务委员会通过任免权的行使, 派生出其他国家机关( 主要指“一府两院”) , 并对这些国家机关进行监督, 其他国家机关向人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,同时接受人民代表大会及其常务委员会的监督。这一制度设计使得人民代表大会及其常务委员会居于国家机关体系的中心地位, 只有通过运行人民代表大会及其常务委员会, 才能运行其他国家机关进而运行整个国家机关体系。也正是从这个意义上说, 执政党首先就必须运行人民代表大会及其常务委员会, 从而运行整个国家机关体系, 才能实现其对国家的管理, 实现其执政理念、治国方略、执政目标。
中国共产党是执政党, 作为政党组织它并不是国家机关, 也不拥有国家权力。它的政党性质决定了它不可能、也不应当直接对国家事务进行管理, 只能通过运行国家机关、通过国家机关启动法定职能的活动、实现对国家事务的管理, 进而实现作为执政党的执政理念、治国方略、执政目标。如前所述, 人民代表大会及其常务委员会因其拥有立法权、决策权、任免权和监督权, 使得它处于国家权力格局的核心地位; 人民代表大会及其常务委员会派生出其他国家机关并对其他国家机关进行监督, 使得它处于国家机关体系中的中心地位。因此, 在人民代表大会制度条件下, 执政党执掌政权首先就必须执掌人民代表大会及其常务委员会, 只有执掌了人民代表大会及其常务委员会,执政党才算执掌了国家政权, 也只有通过执掌人民代表大会及其常务委员会, 运行作为国家权力机关的人民代表大会及其常务委员会, 进而运行整个国家机关体系, 才能实现其执政目标。
如前所述, 政党执政的合法性基础是民众的认同度和支持度。在中国, 共产党执政的合法性基础源于人民群众的支持, 是共产党执政的基础, 也是其持续执政的基本条件。人民代表大会制度由于其以选举为中心环节, 并且以选举的普遍性为基本原则, 使得它成为最具普遍性的民众参与政治、参加国家管理的制度设计。共产党通过人民代表大会制度的途径, 通过运行人民代表大会及其常务委员会的方式来运行国家权力、实现其执政目标, 最容易迅速取得并持续保持人民群众对它的广泛认同和支持, 有利于共产党迅速取得和巩固其执政合法性基础。
由此可见, 人民代表大会制度是执政的共产党执政的基本途径和方法。只有通过人民代表大会才能充分发挥其合法而有效的执政作用, 也只有通过人民代表大会才能扩大其执政合法性基础, 巩固其执政地位。
注释
[1] 王长江著《现代执政党执政规律研究》, 上海人民出版社2002 年版, 第48 页。
[2] 参见郑曙村《中国共产党执政合法性的转型及其路径选择》,《文史哲》2005 年第1 期。
