游劝荣
（福建省人大常委会法制工作委员会 福建福州 350001）
[摘要]：依法执政是中国共产党执政之后，适应新形势、新任务要求而向现代化执政党转变过程中提出的执政理念。依法执政既是一个理念、指导思想、基本原则，更是一种执政方式和领导方式，一种建立在宪法和相关法律规范基础上的制度设计，一种基于相关制度设计而形成的运行机制。
[关键词]：中国共产党；依法执政；若干问题
[中图分类号]：D25 [文献标识码]：Ａ [文章编号]：1671-8402(2008)10-0122-05
一
众所周知，中国共产党是国家一切事业的领导核心。中国共产党在国家的领导地位是历史形成的，也是中国人民选择的结果。中国共产党的领导地位（执政地位）不是现代政党政治意义上通过选举获胜而取得的，它是中国共产党在中国人民支持下经过长期的武装斗争取得的。中国共产党成为执政党的过程，也是中国共产党不断地动员民众、团结民众、取得民众的拥护和支持的过程，尽管并没有通过现代政党政治意义上的普选（局部地区的选举和根据地的选举例外）取得政权，但这并不妨碍人民群众对中国共产党的拥护和支持，并不妨碍中国共产党取得、发展和巩固其执政合法性的基础。在这个过程中，广大人民群众在自觉认识、认同中国共产党的主张的基础上，以前赴后继的牺牲，用生命和鲜血作为“选票”，对中国共产党表达了支持和拥护，构成了中国共产党执政和维持其执政地位的合法性基础。
革命胜利后，以夺取政权为目标、以动员群众为主要方式， 以武装斗争为基本手段的中国共产党，面临着建设一个新国家的崭新使命，从理念到方法都面临考验。为了承担起执政党的使命，完成建设新中国的宏图大业，中国共产党从执政一开始甚至即将执政但尚未执政之时，就已开始自己的“转型”过程，即从革命党向一个建设的党转型，从夺取政权的党向执政党转型。这个过程或有中断、或有反复，却始终都在进行之中。建国初期，中国共产党通过组建新的政权，通过起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》， 组织政府，承担起运行国家政权，行使国家权力、管理国家经济和社会事务的“执政党”的责任。在此基础上，一边召集人民代表大会，一边起草“五四宪法”，建立了人民代表大会制度，通过了宪法，并以宪法的形式明确规定了中国共产党的领导和执政地位，同时依照宪法和法律的规定，选举产生了政权机构，正式以“依法执政”的范式，成为标准的执政党，运行国家机关，行使国家权力，去实现自己的执政理想和执政目标。此后，尽管屡有挫折和反复，中国共产党从来没有停止过向建立适应新形势、新任务要求的现代合格的执政党转型的努力和探索过程。
随着文化大革命十年浩劫的结束，中国共产党由“革命党”向“执政党”转型的过程也大大加快了。先是有上个世纪80年代初邓小平在他的著名谈话《关于党和国家领导制度的改革》中提出“关于改善党的领导问题，现在需要解决的问题很多”。[1]然后是胡耀邦同志在党的十二大政治报告中提出“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，并将这一原则写进党的章程和1982年制定的现行宪法之中。继而提出，要从过去那种单纯依靠政策和行政命令管理国家、管理经济向依法办事转化。直至党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略并以宪法修正案形式把它写进国家根本大法，成为宪法原则。依法治国的实质，就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，人民政府要依法行政，审判和检察机关要依法司法，人民团体和其他组织要依法开展工作，国家机关工作人员要依法办事，公民要依法行使权利和履行义务。在党的十六大上则明确提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导，” 并进而提出加强党的执政能力建设，把依法执政当作中国共产党执政能力建设的重要方面。党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定中明确提出，要把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式，提高依法执政水平。至此，应当说“依法执政”开始正式成为中国共产党的执政理念、执政内容和执政方式的选择。
二
中国共产党依法执政， 无论是作为一种理念，一个指导思想，还是一个原则，其基本含义包括：
其一，执政党自身的组织及其活动符合宪法和法律的规定。毋需讳言，我国并没有用来规范政党的组织和行为的政党法，宪法和法律中关于政党虽然有一些原则性规定，但却缺乏规范政党尤其是执政党组织及其活动的具体规定。但我国宪法和法律尤其是宪法中相关的原则规范，却是明确而重要的，比如宪法第五条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，被广泛地视为“党必须在宪法和法律范围内活动” 原则在宪法中的体现，是执政党组织和活动的基本宪法原则。中国共产党依法执政，在相当大的程度上就是要求执政党自身在组织和活动中遵循这一原则规范。与此同时，执政党的章程，作为这个组织的“根本大法”，应当成为执政党组织和活动的基本规范。执政党依法执政，就要按章程规定的宗旨和性质、活动原则和方式去活动，而不是背离章程的规定去活动，这也是执政党的宪法义务。
其二，执政党通过法定的国家政权组织形式执政。党的执政是党掌握国家权力。张恒山教授认为，“中国共产党的执政就是中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下，以国家的名义行使国家权力，贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民利益的活动”。[2]在中国现行政治体制条件下，按照中国共产党的章程和中华人民共和国宪法，中国共产党执政并不是像西方国家执政党那样“组阁”，执政党的各级组织包括党中央也不是以党组织的名义直接去行使权力机关的立法权、行政机关的行政权和司法机关的司法权，而是通过向国家机关推荐共产党员担任国家机关重要干部，并由他们执掌国家政权机关，依法行使国家政权机关的权力，去实现执政党的路线、方针、政策，实现执政党的执政理想与目标。从这个意义上说，中国共产党依法执政有两层意思：一是它通过派出执政代表来执政；二是它通过执政代表运行法定的国家政权组织形式来实现其执政。认识到这一点对于我们认识“党的领导”和“党的执政”的差异，以及“党政不分”、“以党代政”的不合法性及其危害性有着十分重要的意义。
其三，执政党通过法定的国家政权机关运行方式来运行政权机关。政党包括执政党的组织和活动的原则及其规范，大都是由党的章程加以规定，并以此作为政党组织的性质和特点，比如，注重团结、发动和动员群众，注重政策指导等。国家政权机关则不同，其组织和活动的原则及其规范通常由宪法和法律规定，因为国家政权机关的强制力性质，以军队、警察、法庭、监狱等暴力机器作后盾，其运行过程中更多地采取命令、强制的方式，并以此对人、财、物资源进行配置。共产党执政，其执政的理想、目标，以及为了实现其执政理想、目标而制定出来的路线方针政策，都要通过国家政权机关的运作来实现，而国家政权机关的运作，则应当采取符合这些政权机关的性质和特点，符合宪法和法律对它的规范。比如人民代表大会实行集体行使权力，行使权力的主要方式是会议，会议作决定的主要方式是投票；比如国家行政机关实行的是行政首长负责制；再比如国家司法机关如人民法院审判案件实行的是合议制等。共产党执政，不能把党组织运行的那一套方法用来运行国家权力机关，而应当依照宪法和法律规定的方式来运行国家机关，以避免“党不像党”、“政不像政”的现象出现。
其四， 共产党执政的主要依据是宪法和法律。政党组织无论是否执政，其组织活动的基本依据是它的章程（当然也有一些宪法和法律的规定，比如我国宪法关于中国共产党领导地位的规定），通常以政策的方式来动员和发动群众， 来推行其主张，去争取民众的支持；通常以党的纪律来约束自身的成员，使之与党组织保持行动（乃至思想上）的一致。共产党执政由于它是通过运行国家政权机关来实现其执政理想和执政目标的，而国家政权机关的组织和活动的原则是宪法和法律规定的，其运行也主要依据宪法和法律。长期以来党政不分、以党代政，使得执政的中国共产党的一些组织习惯于直接由党组织对国家事务进行管理，以党代政。这一方面使党组织陷于日常事务，难以保证其应有的领导地位；另一方面令政权机关“虚置”、“空缺”，也不能发挥其应有的职能作用。还导致我们在运行国家政权机关的过程中，习惯于直接将执政党的政策用于管理国家事务，规范经济活动和社会生活，甚至用来为民众设定权利和义务。其结果是政策失去了其作为指导的应有地位，本应用来具体规范和调节社会生活的法律也失去了它的“用武之地”，变得可有可无。有鉴于此，执政党在法治这一大背景下执政，首先要学会重新界定执政党政策的功能，回归政策的指导地位，在此基础上，加快执政党政策法律化的步伐，尽快把被实践证明为正确的执政党的政策通过法定程序转化为国家法律，用体现执政党的路线、方针、政策和主张的国家法律来运行国家政权机关，来实现执政党的执政理念和目标，真正做到依法执政。
其五，作为治国依据的宪法和法律必须符合人民群众的利益。为人民服务是共产党立党的宗旨，也是其执政的根本目的之所在。共产党在它成立之初就宣称自己，“除了人民的利益，没有自己的特殊利益”。共产党执政必须围绕这一宗旨和目标来进行。在我们国家，宪法和法律是党的主张的集中体现，也理所当然是人民意志和利益的集中体现。所谓的依法执政，就是依据宪法和法律来管理国家，也就是按照广大人民群众的意志来管理国家。依法治国首先要实现“良法之治”， 而要实现“良法之治”，就必须先有“良法”。正如亚里斯多德所说的：“法治应当包含的两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[3]一部法律是否是“良法”，其根本标志就是是否反映了广大人民群众的意志、代表了广大人民群众的根本利益。因此，在制定（包括修改）宪法和法律的时候，要注意畅通人民群众表达意志的渠道、完善人民群众意见收集的方法，正确描述和归纳、整理人民群众的意愿，准确把握广大人民群众的要求，并且忠实地把人民群众的意志反映出来，体现在宪法和法律条文中，以保证我们制定出来并作为治国依据的宪法和法律真正能够代表最广大人民群众的意志和利益。在这个过程中，要求立法机关正确认识和处理事关人民群众的各种利益关系，包括正确处理国家、集体、个人三者利益的关系，注重保护人民群众的个人利益；正确处理长远利益与眼前利益的关系，注重保护人民群众的眼前利益；正确处理根本利益与具体利益的关系，注重保护人民群众的具体利益；正确处理全局利益与局部利益的关系，注重保护老百姓的局部利益。只有这样，才能使我们的宪法和法律真正成为人民意志和利益的体现，也才能成为老百姓的自觉行动；只有依据这样的宪法和法律来执政和运行国家政权机关，才能实现执政的中国共产党“全心全意为人民服务”的立党宗旨和执政的终极目标。
其六，执政党的执政活动，乃至其与执政有关的组织和活动依法接受社会监督。由于执政党执政的特殊地位，以及由于执政党运行国家政权机关，因此，它的活动包括自身组织和活动，对国家政治、经济、文化和社会生活都将产生重大影响，它的执政活动以及它自身组织和活动也理所当然地应当依法受到监督，按照中国共产党的章程和宪法第五条的规定，以“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则来要求执政党，检验其行为，监督其组织和活动，包括其运行国家政权机关的活动，当是依法执政的题中应有之义。列宁同志指出：“党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督，……谁不善于要求和争取使自己的受托者完成他们对委托人所负的责任，谁就不配享有政治上自由的公民的称号。谁不善于要求和争取使自己的受托者完成他们对委托人所负的党的责任，谁就不配享有党员的称号。总委员会是各委员会的受托者，各委员会必须做到使这个受托者执行它对委托人所负的责任。”[4]列宁这段话揭示了，监督归根到底，是一种特殊的权力制约关系，即委托权对受托权的监控和节制。党的十五大报告在谈到“监督”时就是从权力来源的角度来谈的：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”这就抓住了监督问题的根本，充分体现了一切权力属于人民的宪法原则。
三
中国共产党依法执政除了是一个原则，一个在实践中不断探索和形成的执政理念，一个日渐清晰明确的执政指导思想之外，更多的是一种执政方式（或领导方式），一种建立在宪法和相关法律规范基础上的制度设计，一种基于相关制度设计而形成的运行机制。它包括以下几个基本环节：
其一，依照法定程序，进入国家政权机关，掌控和运行国家权力。
“在一个法治国家中， 并不是任何政党都可以作为执政党，也不是任何政党以任何方式都可以进入国家政权组织。”[5]在依法治国的前提条件下，共产党执政，进入国家政权机关，必须依照宪法和法律的规定，遵循宪法和法律规定的程序。中国共产党人在漫长的夺取全国政权成为执政党的过程中，曾经在一些革命根据地局部执政，建立了一些地方割据政权，在这些政权的建立过程中，中国共产党作为这些政权的领导党，就曾广泛地进行过进入这些政权进而执掌这些政权组织的探索和实践，积累了丰富的经验。在这过程中，曾经颁布过一些宪法性文件，如《中华苏维埃共和国选举细则》、《苏维埃暂行选举法》、《晋察冀边区选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等，所有这些宪法性法律，大都规定了实行普遍、直接、平等的选举原则和无记名投票的方法。[6]可以说，通过选举的程序和方法进入国家政权机关、执掌国家政权，始终是中国共产党的制度选择。1953年根据临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》制定的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，则直接保证了第一届全国人民代表大会的胜利召开，保证了共产党顺利地进入国家政权组织，执掌国家政权机关，在革命胜利的前提下，从法律上完成了执政党执政的过程。此后，中华人民共和国历史上的四部宪法、选举法及其历次修改、组织法等宪法性法律，都把普遍而平等的选举作为执政党进入国家政权机关、执掌政权的基本途径和方法。。
其二，依照法定程序提出立法建议，使党的意志和主张变成具有普遍约束力的法律，成为国家政权机关及其公务员运行国家权力的依据。
法律是统治阶级意志的体现。在我国，它就是中国共产党领导下的广大人民群众意志和利益的体现。党的执政活动不能简单地等同于党组织内部贯彻自身的决定、指示的活动，党组织内部的决定、指示对本党以外的成员并不当然地产生约束力。因此，面对全体社会成员，党必须将本党的有关政治、经济、社会管理的政策、方针、主张和决定提交出来，由国家立法机关代表人民决定是否将它们上升为法律。这种由党组织提交主张、由国家权力机关做出决定的过程，就是立法的过程。[7]执政党的意志、主张要通过法定的程序，才能成为国家的法律，成为可供遵循的规范。只有这种由国家立法机关所通过的法律，才是我们党依法执政的依据。依照法定程序向国家立法机关提出立法建议，并把自己作为执政党在某一问题上的主张通过立法建议的方式一并向立法机关建议，通过立法机关依法制定法律的活动，使这个主张变成法律条文，成为全体人民的共同意志和共同行动，变成约束和规范全社会的行为准则，这是执政党执政地位的重要体现，对保证执政党在国家政治生活中的领导地位是至关重要的， 也是共产党依法执政的重要途径和方法。党的十六大提出， 为适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和人的全面发展的需要，在党的领导下，我国到2010年将形成中国特色社会主义的法律体系。这一目标的实现过程，就是党的主张变为系统化、制度化国家意志的过程，其中，至关重要的是保证实现党的主张法律化、法律规范化和法律效力化。
其三，支持、保证和监督国家机关依照宪法和法律行使职权，以实现执政党的执政目标。执政党与非执政党的一个重要区别是，非执政党只能通过党组织自身的活动去实现本党的政治主张；而执政党则不同，它除了可以像非执政党那样通过党组织自身的活动去实现本党的政治主张外，还可以通过在国家政权机关的本党“执政代表”运行国家政权机关来实现本党的政治主张。执政党有条件动员和运行国家机关去实现本党的政治主张，如果不运行国家机关去实现本党的政治主张，就把执政党置于与非执政党同样的地位，其执政地位就无法体现，甚至被“虚置”。另一方面政权机关因其具备配置社会资源的功能，并且具有国家强制的性质，对实现执政党的执政理想和目标十分重要，一定意义上说是执政党“大脑的延伸”，“手脚的延长”，令执政党在实现其执政目标和理想时力量倍增。用好了这些政权机关及其巨大的权力，执政党的执政目标和理想就容易实现；用不好这些政权机关及其巨大的权力，执政党的执政目标和理想就无法实现，甚至会给执政党本身带来损害，有时还会危及其执政地位。再者，国家政权机关及其拥有的权力，是政党包括执政党所没有的，比如配置社会资源的行政许可权、实施社会管理的行政执行权、解决社会矛盾和纠纷的司法裁判权等，不通过运行国家权力无法实现。
鉴于政党包括执政党与国家政权机关在其性质、运行模式、支配社会资源的方式和直接影响社会生活的方式不同，因此尽管执政党执掌国家政权机关，但仍然不能代替国家政权机关去直接管理社会。在事关社会资源的配置和社会事务的管理上，仍然只能通过国家权力的运作来实施。在这个问题上，“以党代政”是我们党作为一个执政党教训深刻的一个失误，需要我们在依法执政过程中加以纠正和克服的。由于历史的原因，我们党在革命战争年代在根据地“局部执政”时曾经长期实行党政不分乃至以党代政的“一元化”领导体制，习惯于由党组织直接管理国家事务，乃至当我们取得了全国政权，变成了执政党，由局部执政变为全国执政以后，这种“党政不分”的“一元化”体制仍然得以延续。这种体制运行的结果是，一方面法定的并由执政党掌控的国家政权机关无法发挥其职能作用，变成执政党的“附属工具”；另一方面，执政党组织管了许多不该管、管不了、也管不好的事，既损害了党的形象，也给国家事务的有效管理造成了阻碍。因此，厘清党的职能和政权机关职能的界限，真正实现党政职能分开，彻底解决以党代政问题，是实现党和国家领导制度改革，是改革我们党的领导体制、执政方式，实现依法执政的关键。
支持和保证国家政权机关依法行使职权，就必须正确认识和处理坚持党的领导和国家机关依法行使职权的关系。共产党执政之后的主要任务，就是支持人民当家作主。江泽民同志在中共十六大报告中提出：“党委在同级各种党组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。”根据宪法规定，人民实现当家作主，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是党领导人民当家作主的制度，也是共产党实现其执政理想和目标的重要途径和方法。根据宪法的制度设计，人民代表大会是国家的权力机关，国家行政机关、司法机关由权力机关产生，并且对权力机关负责和报告工作，权力机关对由其产生的行政机关和司法机关进行监督。无论是作为权力机关的人民代表大会，还是作为行政机关的人民政府，抑或是作为司法机关的人民法院和检察院，其重要岗位都由执政党派出的“执政代表”在“掌控”和“把持”，它的正常运行就是执政党的最大利益。支持这些国家政权机关依法行使职权，依法运行，就是支持执政党自己。反之，阻碍这些国家政权机关依法运行、依法行使职权，则不利于执政党实现它对国家的“掌控”和管理。通过在政权机关中的执政代表，运行国家政权机关，严格依法办事，依法履行职责，是执政党的重要使命，惟其如此，执政党的执政理想和目标才能在国家政权机关依法运行、依法行使职权中得以实现，从这个意义上说，国家政权机关依法行使职权与加强党的领导是完全一致的。
尽管宪法已经确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，执政的中国共产党也已提出依法执政原则，并且把加强依法执政能力建设作为加强执政党建设的重要任务，中国共产党在加强执政能力建设的探索中也取得了长足的进步，但这种探索和实践毕竟是初步的。由于历史传统的影响，意识形态的制约，现实各种因素的交互作用，执政党执政理念的变革、执政方式的改进，包括依法执政理念的贯彻、相关制度设计的形成和实施，还有漫长的路要走，还需要艰苦卓绝的努力，也还可能会有反复甚至回潮，因此，无论对于执政的中国共产党来说，还是对于走向法治的中国社会而言，共产党依法执政是一个“进行时”。
注释：
[1]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第270页。
[2]张恒山等著：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第38页。
[3]亚里斯多德著：《政治学》，商务印书馆1983年版，第199页。
[4]列宁全集》第8卷，人民出版社1997年第2版，第197页。
[5]石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。
[6]参见胡盛仪、陈小京、田穗生著：《中外选举制度比较》，商务印书馆2000年版，第52-53页。
[7]参见邢思著：《中国共产党执政规律研究》，湖北人民出版社2004年版，第169页。
(该文发表于《福建论坛·人文社会科学版》，2008年第10 期)
