黄晓辉
（福建师范大学法学院 福建福州 350108）
摘 要：党的十八大报告的重大亮点之一是法治反腐。其主要表现在四个方面：健全反腐败法律制度；规范和制约公权力的行使；完善权力公开制度和权力监督体系；依法惩治腐败分子。法治反腐是众望所归，也是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。
关键词：法治反腐 亮点 十八大报告
党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”[1]这一段话可谓言简意赅地表达了党反对腐败的坚定决心，说明了反对腐败的极端重要性。为此，党的十八大报告对反腐倡廉建设做出了系统的部署。其中的重要亮点之一是：法治反腐。
法治反腐是指把反对腐败纳入法治的轨道，健全反腐败法律制度，依法制约和监督公权力的行使，依法惩治腐败分子。其基础是健全反腐败法律制度，核心是规范和制约公权力的行使，关键是完善权力公开制度和权力监督体系，重点是依法惩治腐败分子。这四个方面的内容在党的十八大报告中都有充分的体现。下面笔者以胡锦涛代表中共中央委员会作的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》和《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》为依据，谈谈学习体会，说明法治反腐是党的十八大报告的一大亮点。
一、健全反腐败法律制度
在党中央设计的惩治和预防腐败体系中，教育、制度、监督、惩治是其中的四大重要环节，而制度则是基础性的环节。抓基础就要抓好制度建设，而在制度中，法律制度则具有最高的权威性和最强的规范性。法律制度是一个国家的法律以及和法律相关的制度的总称。它包括国家的各种法律，如宪法、民法、刑法、诉讼法、行政法等等，也包括和法律相关的各种制度，如立法制度、司法制度、监督守法制度等等。[2]法律制度区别于其它制度的根本点在于，它是国家权力机关——人民代表大会制定，或者由人民代表大会授权的国家机关制定的，是以国家形式表现的人民意志的集中体现。我国是人民民主国家，一切活动都必须以人民的意志为转移，因此，在诸多制度中，法律制度具有最高的权威性和最强的规范性。反腐败也不例外。
在强调制度建设的同时，特别突出法律制度建设，强调健全反腐败法律制度，是党的十八大报告的一大亮点。在党的十八大报告中，胡锦涛指出：“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。[3]《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》也指出“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要坚持把从严治党和依法治国结合起来，加强反腐败国家立法，健全反腐败法律制度。”[4]这些表明：党对制度建设的认识已经聚焦于法律制度上，着眼于以法律制度防控廉政风险，防止利益冲突，并且认为这是更加科学有效地防治腐败。这是党的十八大报告彰显法治反腐的首要表现。
本着法治反腐的精神，《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》在“工作回顾”和“工作建议”部分都专门就反腐败法律制度建设做了总结和部署。在“工作回顾”中，报告总结了过去5年反腐败法律制度建设的情况，指出：“加强反腐败国家立法，出台刑法修正案（七）和修正案（八），修改刑事诉讼法、行政监察法等法律，制定或修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规，反腐倡廉法规制度体系基本形成。”[5]在“工作建议”中，报告就健全反腐败法律制度作了部署，提出“对现有的法规制度，过时的要及时废止，不完善的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定。结合制定落实惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划，建立健全反腐倡廉各项制度，不断完善内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。”[6]
二、规范和制约公权力的行使
腐败的本质在于滥用权力和以权谋私，因此，规范和制约公权力的行使也就成为反对腐败的核心环节。而我们知道，“法治开始于约束公共权力，‘约束公权、保障私权’始终是法治的精髓”，[7]因此，法治与反腐败从本质上讲是一回事，其目的都是要规范和制约公权力的行使。实践证明，规范和制约公权力的行使既是法治的精髓，也是反腐败的核心环节。
中国共产党执政以来，反对腐败始终是中央所关心和重视的重要问题之一。但是，如何反对腐败，靠什么反对腐败，则是随着实践的发展而发展的。在不同的历史时期，党中央对这个问题的认识不同，反腐手段的侧重点也不同。在毛泽东时期，关注的是保证权力真正掌握在马克思主义者手里，强调的是思想教育、加强监督和严惩腐败分子。早在建国初期，就严惩了当时的高官、腐败分子刘青山、张子善，起到了巨大的威慑作用。在邓小平时期，在总结历史经验教训的基础上，开始强调制度的规范和制约作用，把制度作为与教育、监督、惩治并重的反腐败手段。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。¼¼领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[8]在江泽民时期，提出依法治国，建设社会主义法治国家，已经具有了法治反腐、权力制约的因素，但在思想上仍没有完全摆脱“左”的影响，对权力制约问题仍有很大的忌讳，经常把制约与监督相提并论，不加区分。随着理论探讨的深入和实践经验的积累，到了胡锦涛时期，对法治反腐、权力制约的认识有了很大的提高。在党的十七大报告中，胡锦涛明确提出了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[9]的命题，并在全党全国上下开始了对这一命题的研究探讨。在这一基础上，党的十八大报告进一步深化了对这一命题的认识，并就此做了具体的阐述。具体表现为：一是在十七大提出的“既相互制约又相互协调”的基础上，增写了规范权力行使的内容。报告强调“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。[10]两个“确保”使得“限权”的内容更加全面，即包含了制约和规范两个方面的含义。二是提出了制约权力的具体措施。即以“民主集中制”制约权力，“完善党委（党组）会议事规则和决策程序，坚决反对个人独断专行”；以纪委制约同级党委，“探索加强纪委对同级党委常委会成员进行有效监督的途径”；“合理分解和科学配置权力”，防止权力的过分集中。[11]三是重点强调对决策权的制约。报告指出“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”[12]这些说明，作为法治反腐的核心环节——规范和制约公权力的行使在党的十八大报告中得到了充分的重视，其思想有了进一步的发展。
三、完善权力公开制度和权力监督体系
上述两点直接反映了法治反腐的基本精神，但是法治反腐是一个系统，仅有上述两点是不够的。要规范和制约权力的行使，防治腐败，还要有一些其他的非常重要的配套措施，其中，权力的公开运行和有效的监督体系是关键。阳光是最好的“防腐剂”。只有让权力公开运行，在阳光下运行，接受人民监督，才能保证掌权者不敢腐败，不会腐败。因此，完善的权力公开制度和权力监督体系，也就成为法治反腐的必要条件。在这里，权力公开运行与有效监督权力是相辅相成的两个方面。权力公开运行，保证人民群众的知情权，是人民群众行使监督权的前提条件。没有权力的公开运行，就难以做到有效监督权力；要有效监督权力，就必须保证权力的公开运行。为此，党的十八大报告把完善权力公开制度和权力监督体系作为一对紧密相连的重要内容来阐述。报告指出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[13]这一句话，非常清晰地表达了互相关联的两层意思：完善权力运行公开制度，加强对权力行使的监督。完善权力运行公开制度，包括完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度；加强对权力行使的监督，要形成以党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督等四大监督为主要内容的监督体系。把权力公开与权力监督相结合，以权力公开运行为基础，以“四大监督”为主体，构筑完善的监督体系，以达到“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”之目的，是党的十八大报告的又一亮点。
四、依法惩治腐败分子
法治反腐与人治反腐的根本区别在于是否依法办案、依法惩治腐败分子。凡是以法律为准绳，以事实为依据，依法办案、依法惩治腐败分子的反腐方式都属于法治反腐；凡是违背这一原则，以领导者的意志为转移的反腐方式都属于人治反腐，比如我党历史上曾经出现过的以运动方式反对腐败的“运动反腐”。依法惩治腐败分子，就是要保证法律面前、制度面前人人平等；必须依据现有法律法规、党纪规章等制度的规定，对腐败分子追究党纪政纪和法律责任；更重要的是,惩处必须符合法定的程序,以程序正义作为实质正义的必要前置条件,保障涉嫌违法违纪行为当事人的合法权益。法治反腐具有可预见性、可持续性的特点，让人们知道什么事情可以做，什么事情不可以做，以及做了会有什么样的后果，是更科学更有效的反腐；人治反腐则受领导者个人意志的影响，可预见程度低，容易导致违法腐败者的侥幸心理，容易导致腐败的恶性循环，是不科学的有效性低的反腐。显然，在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下，人治反腐、运动反腐已不合时宜，法治反腐成为了必然趋势。
我们欣喜地看到了党的十八大报告中法治反腐的新亮点。这个新亮点不仅表现为上述的“健全反腐败法律制度”和“健全权力运行制约和监督体系”的强调，还表现为强调安全文明办案、依法惩治腐败分子。中纪委向党的十八大的工作报告指出：要“严格依纪依法、安全文明办案，保障被审查人员合法权益。”报告还指出：要“深入推进司法公开，完善案件听证制度、人民陪审员和人民监督员制度；优化司法职权配置，健全执法监督管理、办案责任追究制度，规范执法司法行为；加强对司法活动的监督和保障，防止和纠正执法不严、司法不公、徇私枉法等问题。”[14]这些都进一步反映了党把反腐纳入法治轨道的制度安排，体现了党的十八大报告中法治反腐的新亮点。
综上所述，法治反腐是党的十八大报告的一大亮点，是我党反腐倡廉建设的指导原则；法治反腐是众望所归，也是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。
参考文献
[1] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期，第24页。
[2] 参见何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第82页。
[3] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期，第24页。
[4] 《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《求是》2012年第22期，第52页。
[5] 《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《求是》2012年第22期，第47页。
[6] 《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《求是》2012年第22期，第52页。
[7] 徐显明：《十八大报告关于法治建设的十大亮点》，《光明日报》2012年12月3日第2版。
[8] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。
[9] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《求是》2007年第21期，第14页。
[10] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期，第14页。
[11] 参见《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《求是》2012年第22期，第52—53页。
[12] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期，第14页。
[13] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期，第14页。
[14] 《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《求是》2012年第22期，第52页。
附、作者简介：
黄晓辉（1958－），男，福建福州人，福建师范大学法学院教授，福建师范大学宪政研究中心主任，福建省法学会常务理事、法理学研究会副会长，福建省科社暨国际共运史学会常务理事。联系电话：15606018197。电子邮箱：huangxh1958@163.com 联系地址：福建省福州市仓山区花香园1-301室。（邮编：350007）
Anti-corruption Ruled by Law: An Highlight of the Report by the Eighteenth National Congress of the CPC
Huang Xiaohui
(Law School of Fujian Normal University Fujian Fuzhou 350108)
Abstract: An important highlight of the report by the Eighteenth National Congress of the CPC is anti-corruption ruled by law. It embodies in four aspects: improving the legal system against corruption; regulating and restricting the exercise of public powers; perfecting the system of power open-operation and power supervision; punishing corruptionists according to law. Anti-corruption ruled by law is not only in favor with the general public but also an inexorable trend when anti-corruption struggle develops in depth.
Key words: anti-corruption ruled by law; highlight; report by the Eighteenth National Congress of the CPC
