福建师范大学协和学院 经法系法学专业 124092003064 叶晋 指导老师 杜力夫教授
[摘要] 宪法是近代民主政治的产物，无论是哪个时代的宪法，都有“正义”，“公平”，“平等”等具有浓厚价值观的条款。尤其是近代宪法的价值，主要表现为正义，自由和秩序，更体现近代宪法的价值与道德评价准则的一致性。
[关键词] 宪法 公平 正义 和谐社会
[正文]以胡锦涛同志为总书记的党中央先是从我国社会主义现代化建设事业的全局出发，坚持马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国法治建设经验，借鉴世界法治文明成果的基础上提出社会主义法治理念。“社会主义法治理念的基本内涵包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容。[1]““随后，在第十六届四中全会上通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出了构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满爱心、安定有序、人与自然和谐相处的社会”[2]。然而，社会的和谐安定，法律是其重要保障，宪法作为我国的母法，其价值不容忽视。
一、宪法的价值
宪法的价值具有多重含义，具体来说，有如下几方面：
1．宪法的基本价值。关于宪法的基本价值问题，宪法学界有不同的看法。“有的观点认为，宪法的基本价值包括人民主权、宪法秩序、社会发展以及社会正义等”[3]；“也有的观点认为，宪法的基本价值包括了宪法的国家价值、社会价值和法律价值三个方面”[4]；“再有的观点认为，宪法的基本价值就在于民主的方式规范政治秩序，其核心是民主”[5]；“还有的观点根据目的和手段，将宪法的基本价值归纳为三个方面：一是人民主权：宪法的实体价值；二是权利——权力秩序：宪法的形式价值；三是宪法主治：宪法价值的整合”[6]。在我看来，宪法作为我国的母法，其调整范围非常广泛，价值也必然呈现出多样性的特点。上述关于宪法基本价值的不同观点，也正反映了宪法的基本价值这一特点。宪法作为国家的根本法，其价值是通过功能和具体作用反映出来的，并又为其功能和作用的发挥提供了一个确定的目标。因此，根据宪法的作用，其基本价值主要有以下几个方面：
2．宪法的经济价值。宪法的经济价值集中表现为宪法对经济制度的保障和经济发展的促进作用上。在当代社会，发展成为世界各国的首要战略任务。作为国家根本法的宪法，必然将促进社会的全面、长期和稳定发长当作其基本的价值追求。宪法对于社会经济发展的保障和促进作用主要表现在：首先，宪法根据社会生产力的发展水平，以直接或间接方式确定符合其国情的经济发展模式，规定经济发展的总体目标和步骤以及实现这一目标的经济体制；另外，“宪法还根据社会资源的分布情况和经济发展的平衡状况，建立一定的规则，保证社会资源的合理分配和优化配置。宪法正是通过以上几个方面的途径，保障和推动着市场经济的持续稳定发展”[7]。宪法是时常经济的产物，同时也是对市场经济的确认和保障。市场经济本质上是法治经济，法治也是市场经济的内在要求。“宪法的经济价值，就在于通过宪法至上，按照市场的一般规则和具体国情，健全和完善各种与市场经济有关的法律制度，建立市场经济所必需的法律体系，从根本上保障和巩固市场经济的发展”[8]。
3．宪法的政治价值。宪法的政治价值在于通过树立宪法权威，实现人民主权。民主、法治的政治、社会秩序是宪政社会得以维持和发展的基本前提之一。“建立适应一定社会经济基础和意识形态的宪政秩序，不仅是宪法促进其各项社会价值的重要手段，也是近现代以来人类社会活动的基本目标。宪法只有通过确立一定的宪政制度和民主机制，构建起以公民民主权利为起点和归宿的宪政秩序，才有可能解决宪政社会中权利与权力、社会与国家之间的矛盾，保障宪政社会的平衡、稳定和长期发展”[9]。人民主权是人们对民主社会的最高理想，是宪法精神的高度抽象。“宪法对人民主权的实践作用表现为：确认国家的一切权力属于人民，肯定人民主权作为国家和社会的最高权力；同时，通过以人民主权为核心目标的宪政秩序的建立，合理配置、规范国家权力，以保证人民主权价值目标的最终的实现”[10]。
4．宪法的法律价值。“宪法的法律价值是多方面的，但从根本上说，在于实现并维护社会正义。正义是人类普遍认同的崇高价值。社会正义主要指社会制度的公正性、合理性，其核心是社会分配制度的公正性问题。法律的基本价值目标在于保障和促进社会正义”[11]。宪法作为根本法，无论在实质方面还是形式方面，对社会正义的实现都有极其重要的作用。主要体现在：首先，宪法通过确定民主的基本方式对社会利益进行分配。政治关系的民主化是宪法的基本特征，正是通过这种“服从多少，尊重少数”的政治统治形式，宪法对社会的既有利益和遇见利益进行公平、合理地分配，使其能够满足或者相对满足社会大多数的利益要求；同时，将这种分配原则法律化、制度化，并以国家强制力保证其实施。这种保护大多数人应得利益的分配方式，在理论上和事实上都被证实为最为公正、合理的形式。其次，宪政也是一种程序政治。宪法所规定的权力运行和权利实现程序，为社会利益的分配提供了科学、效率和文明的实现形式，弥补了社会正义的实质方面在实现过程中可能出现的不足。也就是说，即使利益的分配结果并不公正，但由于利益分配方面宪法和法律程序的确定性和统一性，人们也可以参照已知的程序调整自己的行为，来获得分配上的相对公正。最后，“对于在制定和实施部门法以实现正义价值过程中出现的矛盾和偏差，只有通过宪法进行协调和纠正，才能确保法律对于社会价值促进作用的最大发挥”[12]。
5．宪法的核心价值。如前所述，宪法因其调整对象的广泛性，其价值也必然呈现出多样性的特点，而在这多元价值中，只有一部分是属于宪法最核心、最根本的价值。而这部分核心价值，是与宪法所调整的社会关系密切联系的。宪法的核心价值，取决于宪法所调整的社会关系，也就是说，宪法所调整的社会关系决定了宪法最根本的价值取向。“宪法所调整的是法所调整的各种社会关系中最重要、最根本的社会关系，即国家权力与公民权利（权力）之间的关系，包括国家在行使权力活动过程中与公民形成的权利（权力）义务关系、国家机关相互之间在实现国家职能的过程中所发生的权利义务关系等。而这种社会关系又是由国家的性质和根本制度决定的，并体现了调整国家权力与公民权利的根本的价值理念和制度安排。它的终极价值目标，就在于通过对国家权力的规范，达到保障公民权利的目的”[13]。因此人权和民主是宪法最核心、最基本的价值追求。
首先，“人权和民主是宪政社会区别于专制社会、宪法区别于前立宪社会各种法律的本质特征。奴隶制、封建制社会中，国家进行统治的唯一原则就是“轻视人类，使人不成其为人”[14]，法律不能确保大多数人作为人应有的基本权利，更不允许其参与国家政治。因此，“宪政社会与专制社会存在着根本区别。这种区别体现在，宪法把人在政治关系中的地位与作用提高到了前所未有的高度，将严格保护人权作为立宪社会的基础”[15]。一部宪法，如果失去了对人权与民主的价值追求，就丧失了宪法的核心原则，从而也就不能成为其宪法。
其次，宪法其他各项价值的实现必须以人权、民主为基础。宪法的诸多价值在宪法的体现和保护上分属不同层次，而人权、民主则是这一体系中最基本的价值。“表现在：宪法啊所促进的人民主权、宪政秩序、社会发展和社会正义等价值，无不以人权和民主作为自己的核心内容和根本指引。如果宪法不能保护公民的人权与国家的民主，那么它所建立的政治秩序只能是以暴力为基础的专制统治秩序，社会发展就失去了根本动力和实际意义，人民主权和社会正义也必然成为空谈。只有在确保人权和民主实现的情况下，才能真正促进其他价值的实现，或者说其他价值的实现才具有实质上的意义”[16]。
最后，宪法以人权和民主作为最终归宿。“人权的实现是人类社会的终极目标，保障人权是宪法价值的起点和归宿，而人权的实现又必须以民主的实现为基础。民主的基本内容是公民权利的保障和实现”[17]。从宪政社会的实践来看，宪法建立一定的政治制度，维护一定的宪政秩序，促进社会经、政治和文化的发展，保证社会正义，其根本目的就是为了在这种制度和秩序下，通过社会的全面发展，不断提高人们在政治和社会关系中的地位和作用，丰富人权和民主的内容和形式，实现人身的解放。因而“宪法归根结底是人们争取自己的权利、实现自身价值的历史发展到一定阶段出现的一种重要法律形式，是为人权、民主这一核心价值，也为人们自身价值的实现服务的”[18]。
宪法在实施过程中保护和促进的社会价值。这实际上是宪法的目的问题。例如政治制度的民主化，经济的发展，公民的自由和权利，社会的公共福利等等，都是应该促进的重要社会价值。宪法在制定和实施过程中，都应对这些社会价值予以体现、保护并促使其实现。但是，“宪法所追求的根本理想，应该在于不断推动社会政治关系的进步，保护和增进公民的自由和民主权利，逐步消除人们对国家的依附，最终在政治和社会生活中实现人民主权。这正是宪法的根本目的之所在”[19]。
二、建立公平正义的社会
1．社会主义法治理念的内涵
社会主义法治理念是体现社户主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。“把握社会主义法治理念，必须从中国社会主义国体和政体出发，立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求，以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导，深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律，系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本观念和价值取向”[20]。
“胡锦涛总书记在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中说：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”这是我们党在总结社会主义国家兴衰成败的经验，特别是中国社会主义民主建设、法制建设的经验，借鉴现代法治理论合理成分的基础上形成的基本理念。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，反映了我国社会主义国体和政体的特点和要求”[21]。我们只有全面把握这一核心理念才能理解社会主义法治的本质内涵。
2．公平正义是社会主义法治的基本价值取向
公平正义，是自古以来人类社会共同的、不懈的向往和追求，也是社会主义法治的价值追求，是构建和谐社会的重要任务。只有树立公平正义的理念，才能使宪法规定的建设社会主义法治过的任务落到实处，才能真正维护人民的利益，促使社会和谐发展。
建立社会主义法治社会，法律武器必不可少，但是仅有完善的法律体系并不是法治的全部。法治更深层次的意义在于公平正义的精神和价值通过法的适用、实施，在执法、司法实践中得到实现和弘扬。使公平正义成为人们实实在在看得见、感受得到的结果，社会主义法治才能真正成为吸引并惠及广大人民群众的伟大实践。所以说，实现公平正义还是构建社会主义和谐社会的重要任务，是新时期广大人民群众的强烈愿望。
3．法治是和谐社会的重要保障
“和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。胡锦涛总书记在阐述和谐社会六大特征时，将“民主法治”排在第一位，并强调要落实司法为民的要求，以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作用，促进在全社会实现公平正义“[22]。
“和谐社会必然是一个民主法治的社会，这是和谐社会首要也是最基本的法律特征”[23]。这意味着我们所建立的和谐社会必然是一个秩序井然的社会，且应建立在法治的基础之上。我们所追求的和谐必须是公平的和谐、正义的和谐，不论是判决也好，还是其他纠纷解决的方式，都不能牺牲公平和正义来求得短暂的和谐。和谐社会的根源就是民主法治，现代国家和政府的合法性也应以法律为根据，我们所说的公证，是依据法律的公证，离开法律空谈公证，公证就失去了标准。因此，树立法律的权威性是当前的重要任务。树立法律权威的理念，就是要树立宪法和法律至高无上、任何组织和个人都必须依照宪法和法律办事的理念。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意志的体现，我们党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律的范围内活动。宪法的核心价值是人权和民主，这与实现最广大人民根本利益是完全一致的。这就要求大力提升司法人员的思想道德素质。“徒法不足以自行”，法律是要由人来执行的，执法者的素质在很大程度上决定着执法的行为、影响执法的效果，关系到公民的切身利益。因此，“以公证司法保障社会公平正义，必须大力提升司法人员的思想道德素质。只有建设公正、高效、权威，使法律所蕴涵的利益与正义、自由与秩序、公正与效率等基本价值追求充分体现在司法制度之中，才能最大程度地使司法人员在执法之时不枉不纵”[24]。
三、构建公平正义和谐社会中存在的问题
1．弱势群体问题
要构建和谐社会，首先要推进社会公平。根据我国当前的发展的实际，和谐社会的目标是实现国家总体发展的协调性和可持续性，而公平和正义是能否实现和谐社会目标的重要标准。建设和谐社会可以使全体社会成员能够共同分享经济增长成果，实现社会公平。
随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入，我国社会进入了一个复杂的时期。而在这个复杂的转变时期，社会利益的分配也会有不同程度和规模的转变。而在这转变过程中，不少人会处于利益分配格局中弱势的一方，这都是不以人的意志为转移的，是改革所付出的成本和代价。虽说是不可避免的，但决不能听之任之。
弱势群体的出现有社会和个人两方面的原因，其中，社会因素包括收入差距、分配制度等；个人因素包括个人文化和专业技能素质、就业人口等。所以，弱势群体的形成是各种因素相互作用的结果。“弱势群体这一客观存在的社会现象，对当前及今后我国社会经济生活产生重大的影响，将严重影响我国经济的增长，动摇社会公正信念并影响社会稳定，影响党的威信，不利于民主化的进程，也不利于人的全面发展和社会的可持续发展，最终无法建立和谐社会”[25]。因此，我们应重视弱势群体的问题，扶持和帮助他们走上共同富裕的道路，把代表最广大人民群众根本利益真正落到实处。弱势群体应享有法律的平等保护，他们的利益应得到公平的保障，而且对他们适当地进行特别保护，这既是社会主义国家义不容辞的责任，更是我国实施依法治国方略的应有之义。
2． 贫富分化对社会政治稳定的消极影响
“过度的贫富分化对社会政治稳定造成的消极影响主要是会破坏国民经济持续、稳定、健康的增长，而且还使得广大民众的社会不公平感、相对剥夺感增强，而对当前收入差距不满而产生的相对剥夺感，在很大程度上是对不正当致富的不满”[26]。我们知道，收入差距过大，造成贫富分化，财富分布的不平等，历来是社会不稳定的主要潜在根源。社会成员之间收入与占有财富差距的拉大，是不是“合理”分配、公平竞争的结果。如果这些收入差距主要是由于个人能力和对社会的贡献大小不同而形成的，那么，人们还比较能够容忍和接受。如果形成的暴富者大多是由于靠“特权”搞腐败，靠违法乱纪，靠非法经营，甚至公然为非作歹而实现的话，就必然会使人们产生一种不公平感，被剥夺感。那么这部分社会成员对那些暴富者有仇视与愤恨，这样的社会心态，非常容易导致反社会行为的发生，会对社会秩序和政治稳定构成很大的现实威胁。
3． 文化教育权的缺失
本文所指的文化教育权包括两重含义：一是农民工的教育培训权，而是农民工子女的教育权。首先，农民工受教育程度低，在教育培训上和市民没有同等机会。从国家教育来看，城乡教育不平等已是不争的事实。城市社会中两种户口的居民在受教育方面也存在很大差距，城市农民工的受教育程度明显低于城市居民。然而在此文化素质较低的基础上，城市农民工的职业技能培训基本上无人问津。另一方面，从企业培训来看，大多数城市职工一般都能享受各种技能培训，相反，农民工很少得到雇主提供的培训，也很难得到政府提供的免费就业培训。即使雇主为农民工提供就业培训，也往往以其无酬劳动为交换条件。其次，“农民工子女的受教育状况基本上处于一种边缘化状态。农民工教育问题语境从其自身累及到子女。农民工子女随其父母生活在城市，成了因为既非城市人也非农村人而得不到义务教育的“边缘人””[27]。如此，农民工子女就成了最主要的受害者。
4．司法体制的弊端
“党的十六大报告提出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平正义”。现行司法体制存在司法模式行政法，司法权力地方化，法律职业大众化等诸多弊端”[28]。要改革现行司法体制。保障公平与正义，首先要树立现代司法理念，贯彻执行独立司法原则，其次要实现司法系统独立，保证司法与行政分立，再次全面推进法律职业化建设，实现司法者的独立。进一步健全司法机关内部分工负责，互相配合，互相制约，高效运行的法律制度和工作机制，加强、改善党的领导和人大的监督。
首先：充分认识现行司法体制存在的弊端。司法行政化是司法的病症所在，使司法权丧失独立性。它严重地妨碍了司法的公正。法官、检查官的司法活动、人事管理、职级评定、经费来源都带着浓郁的行政色彩。法院、检察院的设置是与行政区别相对应的，法官、检察院也是按行政方式进行管理。《法官法》、《检察官法》将法官按其所任职务、德才表现、业务水平、工作业绩及工作年限为据确定为十二级，这种官僚色彩的法官、检察官职级体系显然就是相应行政级别的翻版，仅是这个级别，在相当多的地方并没得到真正落实，各级各地方的财政并未对法官、检察官给予级别方面物质待遇的充分保障。同时，“尤其是我们司法系统上下级之间还普遍存在的案件请示汇报制度，是司法行政化最明显的表现之一”[29]。司法的行政化使司法机关与行政机关之间权责不明，司法机关内部权责不明，上下级司法机关之间权责不明。司法权丧失了独立性
其次：法律职业大众化，使司法效率低下。在现行司法体制下，我国法官、检察官的素质总体水平很低，表现出法律职业大众化，致使司法效率低。我国现行法律职业大众化的成因是由于司法体制的弊端法律职业意识在司法界没有形成，职业人员选用标准过低，选任方式不科学。
上述弊端的存在，对外而言，似的司法机关无法抗衡低法和部门保护主义的干扰，其结果是导致作为中央权力的司法权的分散化和地方化，国家法制和司法的统一性受到破坏，司法权威受到损害，难以保障在全社会实现公平于正义。对内而言，“不符合司法权运行的特殊性和规律性，司法行政化倾向明显，严重影响司法的公正与效率，同样也使司法权威受到损害，不利于司法职能作用的发挥，为此健全权责明确，相互配合、相互制约、高效运行的司法体制迫在眉睫”[30]。
四 保护弱势群体合法权益对策的思考
1．走向教育公平
政府应该重视建立健全对贫困学生的直接资助制度。由于家庭贫困仍是义务教育阶段学生失学辍学的首要原因。向贫困学生提供资助，是政府应当履行的责任和义务。因此，各级政府应尽早在全国范围普遍建立政府公共经费负担的政府助学金制度，使贫困学生受到政府的特别关注，并获得较为充分的经费资助。对于农村教育来说，要使国家的农村教育政策真正落到实处，取得实质性的进展，就哟啊为农村教育发展提供科学的、权威的、系统的制度保障。“从制度层面来分析当前农村教育的落后状况，我们不难看出农村教育落后主要是因为制度断层现象严重。对于国家的宏观教育政策，地方各级政府特别是县乡两极政府缺乏配套的制度进行落实，而且教育行政在很大程度上是体现了管理者的主观意志，弱化了国家教育政策的权威性”[31]。所以，制度保障在当前是极具现实意义。
在当前的现实条件下，要促进城乡教育平等，关键是要通过多方面的制度设计，减少和消除城乡教育的种种落差，最终建立起城乡无等级差异和歧视待遇的义务教育体系。而且在当前还应该特殊优待农村教育，在财政和人力等方面，优先考虑和满足农村教育发展的需要，提供各种专项扶助。要努力加快农村教育发展的步伐，切实解决农村教育的特殊困难，是农村教育真正焕发出生机活力。
2．一个合理、公正的社会分配结构
“就整个社会的分配格局来说，我们应当培育一个庞大的“两头小，中间大”的中等收入人群。目前，我国的低收入户和中等偏低收入户所占比重过大。这样的收入结构，不是一个公正、健全的结构，对于社会的稳定运行和健康发展十分不利。人没有恒产就没有恒心，这是一个简单的道理。当人们一无所有的时候，很难对社会有一个积极认同的态度；但是，当人们普遍拥有了一份来之不易的、像样的家庭财产，过上了比较稳定、富裕的生活时，就会希望社会保持一种稳定的局面“［32］。所以，要想使社会得到健康发展和正常运行，就必须逐步形成一个庞大的“两头小，中间大”的分配结构。首先，调整居民和政府的分配关系。这个关系是前一个关系的扩展。调整这个分配关系，首先要由计划经济的所谓“建设财政”，转向市场经济的公共财政。要下决心取消各种非法的乱收费，把预算外税费最大限度地纳入预算内。要论证综合财政收入占GDP的适当比例，并以法律的形式确定下来；此后，财政收入应当和GDP同步增长。要改变目前财政收入增长过快的状况。在税收结构方面，应当逐步增加所得税的份额；个人所得税的起征点应当提高到“中产阶级”的下限，要避免向低收入阶层征税。在财政支出结构方面，要适当增加公共产品和公共服务的支出，大大减少非公共产品建设项目的投资。其次，调整低收入者和高收入者的分配关系。我国是一个发展很不平衡的大国，在市场经济条件下，经济上的分化和较大差距是不可避免的。“但是应当确立几个目标或底线：第一，把最低工资标准提高到维持当时当地劳动力再生产的水平；第二，通过完善市场机制和立法，取消基于行业垄断的超额利润和过高收入；第三，通过深化改革和必要的查处，避免由体制漏洞造成的过高收入。此外，社会要尽可能创造条件，多方面提高低收入者的劳动能力和市场竞争力”[33]。
3．改革司法体制，保障社会公平正义
首先：树立现代司法理念，贯彻执行独立司法原则。改革司法体制，首先要从不适合的观念中解放出来，树立现代司法观念。屏弃人治观念。法治是相对与人治来说的。树立法治观念就是要实行和坚持依法治国，贯彻独立审判，只服从法律的原则。法治归根到底是宪治。宪法是国家的根本大法，是社会主义法律体系的核心和基础。“宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业和社会组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就要求各级党政领导人要进一步增强宪法意识，模范地遵守宪法和法律，自觉维护法律的权威，把过去习惯于主要依靠政策开展工作转变到主要依靠法律上来”[34]。
其次：努力实现司法系统独立，保证司法与行政分立。法律的实现的主体是法官、检察官。法官、检察官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢？那么就必然要求司法者只对法律负责，对法律所体现的社会和人民意志负责，完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。要达到“社会主义司法制度保障在全社会实现公平和正义”，必须努力实现司法系统独立，使司法者权责明确，拥有实现其他社会着则的社会地位、权威和尊严。从宪法上要明确“司法机关独立行使职权，只服从法律。”[35]
4．实施依法治国方略对于实现社会政治稳定的重大意义
依法治国是在市场经济条件下，国民经济有序稳定发扎的可靠保证。市场经济是法治经济，良好的市场经济秩序需要依靠法治来保证。只有建立健全能切实保证市场经济有效运行的各种规则，如市场行为法律，市场秩序法律等，社会主义市场经济才能健康有序的运行和发展。加入世界贸易组织以后，其透明度原则也要求其成员必须建立完备，统一，公开的市场经济法律规则。可以说，不依法治国，就不可能有市场经济的良好的运行秩序，就不可能有国民经济持续、稳定、协调、健康的有序发展，就不会有社会政治稳定的坚实经济基础。
“依法治国，关键在于依法行政。多年来，依法办事被认为仅仅只是司法机关的事情，行政部门不存在依法与否的问题”[36]。这说明依法行政需要克服许多观念上的障碍。目前，“我国社会正处于一个转型时期，人治社会应当逐步向法治社会过渡，而这种过渡的成功与否在很大程度上取决于依法行政的实现程度。应当看到，行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难”[37]，然而，这些困难丝毫不能减少依法行政的必要性和重要性。实践证明，实行依法行政，保障决策的科学性和合理性，才能避免首长负责制下产生的主观随意性和盲目性，实行依法行政，才能避免和减少各种行政违法行为及由此给公民、法人造成的损失，并有助于提高行政效率。不过，要实行依法行政，首先必须树立如下观念：第一，行政机关严格执法、守法观念。法律赋予行政机关必要的行政权力，使其治理国家和社会，同时行政机关必须在法定的范围内并依循法定的程序行使权力，不管是实施抽象行政行为还是实施具体的行政行为，都必须依法进行。行政机关只有严格执法、守法，其权力本身才具有合法性，其行使权力的行为才是正当的。法治的含义在于人人在法律面前是平等的，在现代社会，行政机关及其工作人员依法办事较之于普通民众的守法更为重要，因为“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言”[38]。诚如美国学者富勒所指出的：“法治的实质必然是在对公民发生作用时，政府应忠实地运用曾公布的应由公民遵守并决定是其权利和义务的规则，如果不是指这个意思，那就什么意思都没有。”[39]第二，权力必须受到制约。在我国，一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权力必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关都必须在法定的范围内行使权力，自觉接受来自于其他国家机构及人民的监督。对行政权力实行有效的制衡，是保障依法行政的重要内容。当然，行政机关也应当主动行使职权，放弃或不行使职权，也未履行其对国家和社会所应尽的责任。第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事权利。公民所享有的民事权利是人权的法律化，必须受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出，与专制主义、自然经济的集权型行政经济体制相适应的公法优位主义，认为“国家利益应绝对优于一切个人利益，国家权力可不受任何限制，国家行为具有天然合理性；一切社会领域、一切社会关系均应受国家行政权力的支配”[40]。而建设民主政治和法治国家则要求充分保障公民的权利。“按照法治的要求，握有公共权力的行政机关为实现对社会的治理，可以对社会公众施加义务约束，但各种义务的设定都必须以保护人民的法定权利为出发点，公共权力应以保障公民、法人的权利作为一切活动的宗旨”[41]。当公民的权利受到来自于政府的侵害以后，应有权获得政府的赔偿，只有在此基础上才能形成法治秩序。
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[29] 刘立平 ， 《改革司法体制 保障公平正义》 2005年9月8日发布
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[31] 覃章成 ，《农村实施素质教育：理论、政策与实践的博弈分析——一个乡村教师对我国农村教育问题的思考》，《教育理论与实践》 2003年第一期
[32] 李君如 ，《社会主义和谐社会论》人民出版社 2005年３月印
[33] 陈文通 ，《调整分配格局势在必行》载于《中国青年报》2005年4月11日
[34] 阎增山 ，《牢固树立社会主义法治理念》来源于中国法律网
[35] 阎增山 ，《牢固树立社会主义法治理念》来源于中国法律网
[36] 应松年 ，《依法治国的关键是依法行政》载《法学》1996年第11期
[37] 肖扬主 ，《依法治国论》法律出版社1998年版
[38] 张文显 ，《法学基本范畴研究》 中国政法大学出版社1993年版
[39] 沈宗灵 ，《现代西方法律哲学》 法律出版社1983年版
[40] 梁慧星 ，《须转变公法优位主义观念》 载《法制日报》1993年1月31日
[41] 郑成良等，《论依法治国之法理要义》
