法学院 民商法专业 20090169 王晓锋
【摘要】在党的十七大号召下，“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”是目前新农村建设最重要的工作方向。各地乡镇都进行了一系列地乡镇政权改革，但是改革治标不治本，其中仍然暴露出许多令人堪忧的问题。如：党政不分、乡镇决策机制不合理，乡镇政权与农村自治组织间的关系认识不清，乡镇财政赤字严重，乡镇干部素质参差不齐等问题。面临着上述的问题，必须从处理好党政关系着手，明确界定政府和村委会的职能界线，加强财政上的管理，同时也应当重视乡镇干部学习。
【关键词】 乡镇政权改革；乡镇政府；村委会
所谓乡镇政权，是指由乡(民族乡)、镇人民代表大会与乡(民族乡)、镇人民政府两者有机构成的统一体乡镇政权。另外，还配有乡镇纪律检查委员会、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群众团组织。乡镇政权是支撑整个国家和社会的基石。“基础不牢、地动山摇”。中央一贯重视基层政权的建设。改革开放以来，我国的经济政治体制改革得到发展，繁荣了乡村经济，基层政权更加稳固，但是我们也应该清醒地认识到：新时期的乡镇政权建设还面临着一系列亟待解决的问题。而且目前国内关于乡镇政权建设的理论水平还比较低，不能对现实中的实践活动起到很好的指导作用，因此加强对乡镇政权建设理论的探索研究具有重要的现实意义。
一、乡镇政权在农村建设中的作用
首先，乡镇政权有利于促进农村生产力的发展。党的十七大报告强调，推进社会主义新农村建设，要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务。发展现代农业，势必提高农民素质，这就需要作为基层政权的乡镇引导、组织、培训农民，培训种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领导人等，安排和鼓励农技部门和农业技术人员下乡指导和示范。同时在硬件方面，由于农村基础设施的建设不仅投资大、见效慢，需要统一规划，统一实施，而且都是长期系统工程，需要政府大量的资金扶持，更离不开基层乡镇政权的有力的组织和规划协调。
其次，乡镇政权有利于协调化解农村社会矛盾与利益。经过30年的改革开放，我国的经济总量和发展速度获得了飞速发展。但是，我国农村社会发展却相对滞后，城乡差距、地区差距扩大的趋势日益明显。作为农业大国，农村、农业、农民在中国经济发展过程中作出了重大贡献，但他们获得的回报却不能与国家整体发展同步，这种情况在社会福利、社会保障和基础设施等方面体现得尤其明显。利益失衡导致心理失衡，农民不满情绪颇盛。一旦这种不满的量变情绪积聚到一定的质变程度，不但经济发展受阻，社会动荡，新农村建设的战略目标无法实现，甚至政权的稳固也会受到严重威胁。因此，化解矛盾，协调冲突自然就落在了直接与农民打交道的乡镇基层政权的身上，乡镇政权肩负着稳定农村社会正常生产生活秩序的重要使命。
最后，乡镇政权有利于推进农村基层民主。[1]推进农村基层民主，必须以坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一为前提；发展农村基层民主，必须以加强基层政权建设为保证，扩大村民自治范围，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权，保障农民享有更多更切实的民主权利。只有在乡镇政权的保证下，农村的基层民主才能切实有效可行的展开，否则在农村讲民主将是一句空话、大话。
二、乡镇政权面临的主要问题
（一）党政不分、乡镇决策机制不合理
乡镇政权是以党委、政府、人大等多种角色组成的多元主体结构。
乡镇党委是党在农村的基层组织，也是农村基层政权的领导核心，其主要职能是对乡镇组织的政治领导、思想领导和工作协调，从宏观上促进乡镇的进一步发展。乡镇政府，是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，根据宪法和地方组织法的规定执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。而乡镇人大的主要职能是民主选举、民主决策和民主监督，亦称之为乡镇人大的“人事权”“决策权”“监督权”三权。
以此看来，乡镇党委在乡镇组织建设中起宏观的领导作用，而乡镇政府则是微观的行政管理作用。然而在目前的乡镇政权中，因受到传统观念的影响，当前乡镇实际上仍较为完好地保持了改革前一直存在的党组织的绝对“一元化”领导。[2]这一领导体制的特点是政府的独立功能较弱，政府的功能依附于党组织，党政功能合一，即党政不分。
党在乡镇事务中处于中枢地位，乡镇人大的决策地位被边缘化，乡镇人大的设置流于形式，形成了一种“党委决策，人大通过”惯例和定规。在实际中乡镇长的人选也是由县市委、常委会议研究决定，后交给乡镇党委并建议乡镇人大通过。而乡镇人大主席团主席更是由组织部直接安排的，充当乡镇人大主席大多是乡镇政府退休的老同志。实际操作过程中，乡镇人大主席团已经成为乡镇政府的内设机构，附属于乡镇政府。这样，乡镇人大的“人事权”、“决策权”被搁置，进而导致乡镇的“监督权”行使受阻。
（二）乡镇政权与农村自治组织间的关系认识不清
《村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，同时还明确规定：乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。而在现实生活中乡镇政府干预村民委员的现象屡见不鲜。
在选举任命层面，乡镇政府干预村民选举，在干部任命上侵犯村民选举权利，采取种种违背《村民委员会组织法》的行动来操纵选举。为了达到支配或控制村委会的目的， 一些地方的乡镇党委政府在村委会的候选人的提名、竞选、和投票的各个环节直接或间接的影响、操纵村民选举，甚至违法委派、随意撤换选举产生的村委会干部。
在具体工作层面，乡镇政府不仅干涉村委会的财政权，一些地方乡镇政府还以清理、整顿村级财务、加强村能财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村财乡理”，干涉乃至控制村委会的财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。同时还习惯用行政命令取代村委会的民主决策，使村民委员会越来越凸现行政化之趋势。[3]
（三）乡镇财政赤字严重
乡镇经济基础薄弱，财源结构单一。一方面随着农业税的取消，长期以来形成的“缴上去，拨下来”的乡镇财政体制，没能形成“一级政权、一级财政”，导致了乡镇政府税源培植积极性不高，措施不力。另一方面乡镇政府对支出“等、靠、要”的体制，更是缺乏活力。
一部分乡镇领导为了搞政绩工程、形象工程，完成上级压下来的名目繁多的各项任务和维持自身运转，不顾乡镇财力、物力、人力的实际情况，乱上项目、乱铺摊子，结果劳民伤财，给乡镇政府背上了沉重的包袱，也加重了农民负担。而与此同时，一些乡镇政府在社会经济发展也不注重规划，东一榔头西一棒，没有形成支柱产业，财政非常脆弱，缺乏支撑，形成一片散沙状的财政形态。再加上，在乡镇政府内部，机构臃肿，部门重叠，层次繁多，人浮于事，职责不明，效率低下等等的弊端。[4]这些弊端的存在，必然使乡镇政府成为“吃饭政府”更有甚者是“讨饭政府”，用项财政供养着一大批超编、在编的、在编而不在岗的政府人员，使本来就缺少的财政资源显得越来越捉襟见肘，更不用说提供公共服务和产品了。
乡镇财政赤字的问题使得乡镇在经济建设中没有更多的投入，没有改革资金在最需要的基础设施上搞建设，这种状况已严重制约了经济的正常发展和乡镇政权的正常运转，这是实现中央提出的构建社会主义新农村战略目标的重大障碍。
（四）乡镇干部素质参差不齐，为人民服务意识淡薄
乡镇干部由于任务重、压力大，又身处学习气氛不很浓厚的乡镇，加上工作环境差、待遇低，学习和工作热情均不是很高，无论从业务知识、法律意识和政策水平方面，都难以适应当前的形势。现有的自上而下的干部任命体制，更阻滞了基层人员工作业务素质提高的积极性。据调查，当前乡镇有许多“飞鸽牌”干部，他们到乡镇工作不是为官一任，造福一方，而是在下面镀镀金，好有再向上提拔的资本。这些干部上任伊始，大搞形象工程，当他们拍拍屁股升官后，却给当地留下了一堆烂摊子。[5]在这样的氛围中，有独立见解的基层管理人才既不容易得到升迁，反而容易受到压制。这种状况导致了基层乡镇人员官本位意识强，为民服务意识差，综合素质下降的局面。
三、解决乡镇政权面临问题的对策浅析
（一）正确处理乡镇党政之间关系
乡镇党委主要是贯彻执行党的路线方针和上级党组织的决议，侧重于行政事务方向乡镇政府应该在党委的领导下，处理好本行政区域内的公共事物，侧重于行政方向。如果事先不理清两个组织的职能，而一味地套用党政一肩挑模式，这样不仅不利于基层民主的发挥， 更甚至会导致基层政权的崩溃。所以基层党委应该把主要精力从烦琐的行政事物中解脱出来， 集中精力管党、管路线方针政策，做好基层思想政治工作。
对于乡镇人大而言，我国乡镇存在的问题之一是乡镇人大权力“虚化”，它既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。而世界各国的实践证明，代议制是最有效、最常用的民主形式之一。所以，乡镇政权建设应从完善、发展乡镇人民代表大会制度着手：一是真正实现人民代表由人民选举的原则；二是要把地方政府组织法赋予乡镇人大的权力真正落实到实处；三是加强乡镇人大的组织建设。要改革乡镇人大代表的选举制度，乡镇人民代表大会代表由当地居民通过直接选举产生，同时，为了避免以往政府官员“既当裁判员又当运动员”现象出现，应当规定各级党政在职干部不得兼任乡镇人大代表和干预代表选举。[6]要严格按照地方组织法的规定，每年至少召开一次乡镇人民代表大会，人大会议公开举行，确保村民知情权和参政议政权利。
（二）明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。
在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡的背景下，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往模糊的，变动着的，通过国家层面的法律制度（如《村组法》） 是无法清楚界定的。由此，应当由各地以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合国家大法，下合社情民意、简单明了、便于操作的制度，对乡政府和村委会的职责权限作明确具定的规定。近年来，一些地方在贯彻《村组法》过程中，已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。在此基础上，还可以考虑“增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责任”，以防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向。[7]
农村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实。其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生；村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。
（三）加强村级财务的管理
对村级财务管理的研究主要分为两个方面，一是村级财务管理，二是村级负债。[8] 在村级财务的研究方面，学界已经形成一个共同的前提认知，即村级财务管理混乱是当前农村经济工作中一个比较突出的问题，有效解决此问题已经成为农村经济建设进程中刻不容缓的任务。就存在问题来说，主要有“村财乡管”、“会计基础工作薄弱”、“财会人员素质不高”、“指导和监督不够”、“财务公开度不高”、“财务负担太重”等看法。针对这些问题，提出的政策建议，比较一致的有“加强村级财务管理法律法规建设”、“完善财务公开制度”、“提高财务管理人员的思想素质和业务素质”等。
对于村级负债的研究，学界较多的集中在村级负债的区域差异考察上。运用得较多的是两种视角：一种是从地方政府积极性的差异及区域经济发展水平的差异，来解释村级负债的区域差异；另一种是从农村社会内部结构的差异出发，解释村级债务的区域差异和乡村治理的发展不均的情况。
（四）改革财政体制，赋予乡镇合理的财权，强化财政监督
必须加强财政管理，理顺各级政府之间财政的分配关系，进一步完善财政管理体制。建议在以下几个方面实行进一步的调整和改革。一是进一步按照预算管理层次理顺分配关系，使每一级政府所拥有的财权与相应承担的事权相一致，使事权与财权相统一，保障地方政府财权与事权的相对平衡，尤其是事权的划分需进一步细化和具体，使县乡一级政府只承担本级财力所能完成的职责，例如农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，乡镇政府职责是一个范围遍及全国的纯公共产品；从法律角度看，乡镇政府职责是一个国家义务，而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。二是将人事、编制、审计、财政、财务等制度相统一和配套。建立任职综合评价考核指标体系，评价乡镇干部不能光看政绩，还应与各种财务制度相联系。
（五）严格管理乡镇干部、重视乡镇干部学习
要大力倡导廉洁、务实、苦干、奉献的精神和作风。进一步健全各项规章制度，强化监督，狠抓落实，不断完善乡镇干部深入基层、联系群众的制度，实行办公无休日，推广民情日记，坚持夜访民情，深入调查研究，公开办事承诺；通过政务公开、民主评议，切实把党员干部置于群众的监督之下。要鼓励干部下基层、察民情、办实事，加深干部对农村实情的了解。[9]
要进一步提高乡村干部素质。加强法制教育，使广大领导干部提高法律素养，做到依法决策、依法行政、依法管理、依法服务。虽然近20年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实，但仍然存在有些乡村干部不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等现象。要改变这一状况，提高乡村干部和群众的素质，使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，加强对乡村干群的教育、培训固然是一个有效手段，但从根本上说，则是要在市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，从而为乡村干群政治素质的提高提供制度实践的课堂。
四、结语
农村富则国富，农村强则国强，农村进步则国进步。在目前农村比较落后的事实下，党的十七大进一步明确提出了“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”的要求，如今，乡镇政权改革已经到了迫在眉睫的时刻，只有认识到改革的重要性，对乡镇政权改革进行正确地探讨分析，有效解决改革中出现的问题，才能成功改革。
参考文献
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[5]张庆锋.华北水利水电学院学报(社科版) [J]. 2009，6.
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