被选举权的资格限制及设定

（民商法学 真珊珊）

 

摘要：被选举权虽然是与选举权一样是选举制度的核心，但是却是独立于选举权的一个核心权利。被选举权的设定保障公民的被提名权和候选人的当选权来保障公民享有直接参与社会公众事务管理的权利，因此被选举权应比选举权有更高的资格要求。随着社会不断的发展，民主法治也在不断的健全和完善，但是我国对被选举权的限制并没有予以更严格的规定，这给我国的被选举权的实现带来了一些弊端，因此，应当对我国公民的被选举权作出更严格的限制。而且现在世界上各国对于被选举权的限制都有相关的规定，这些可以为我国所借鉴，以在国籍、年龄、政治条件、文化教育、职业、居住期限等方面的对被选举权作出限制。

关键字：被选举权 资格 限制 设定

 

被选举权是宪法学上的一个重要的范畴，也是公民的非常重要的一项政治权利。它是指公民依法享有被选举为国家代议机关代表或国家公职人员的权利。关于被选举权的性质，存在固有权利说、社会职务说、权利义务说等不同的学说和观点，笔者认为，被选举权的法律性质是宪法和法律确认和保障的公民的固有权利，它和选举权一样都是公民参与政治的一种方式，是选举制度的核心。传统的宪法学理论一直认为选举权与被选举权是统一的，但事实上被选举权与选举权有着很大的区别，尤其是在权利功能方面体现了被选举权的其独立性的。选举权保障的是每一个公民通过平等地享有投票权来表达自己的政治主张的权利；而被选举权则是通过保障公民的被提名权和候选人的当选权来保障公民享有直接参与社会公众事务管理的权利。[1]正是因为被选举权在权利功能方面体现出的独立性，对被选举权应该有不同于选举权规定，即予以更严格的限制。但是由于我国现有法律对被选举权的规定并没有赋予其享有者特殊的限制，使得被选举权在实现的过程中出现了很多的问题，本文将对这些问题进行分析，并且力求在介绍和借鉴世界各国对被选举权的资格限制的基础上，提出可以供我国对被选举权资格予以限制的相关建议。

一、被选举权的现有法律规定及被选举权实现过程中存在的问题

（一）我国有关被选举权的现有规定

《中华人民共和国宪法》第三十四条规定“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

《选举法》第三条也作了和宪法相似的规定，并且更加具体地明确了公民的选举权和被选举权：选举权是指公民有权依照自己的意思，依照法律规定的程序选举县乡两级全国人民代表大会代表的权利，被选举权是指公民依法享有被选举为县乡两级全国人民代表大会代表的权利。

从《选举法》和《宪法》的规定中可以看出我国采取的是选举权和被选举权一致的原则，对被选举权的限制和对选举权的限制是一样的，即“非中华人民共和国公民”、“未满十八周岁”、“被剥夺政治权利”、“精神病患者不能行使选举权利的”，但是这些限制只是一个普遍的限制，只能从理论上保证了人人都能获得代表管理国家事务的平等性机会，充分体现了我国选举法的广泛性原则，并不能保障我们选出合适的人大代表或公职人员。但在现实社会中，这样的规定使被选举权在实现过程中却带来了一些不容忽视的问题。

（二）我国被选举权实现过程中存在的问题

1、两地代表问题

2008年广东省云浮市亿万富翁梁广镇，因涉嫌挪用公款犯罪被立案侦查据查，但是由于他同时为广东省云浮市和百色市的人大代表，两地人大常委会就是否许可检察机关对其采取强制措施并移送法院进行刑事审判时不能达成一致的意见而使得该案一直被搁置。经媒体的报道，“梁广镇现象”引起了人们对两地代表的反思。虽然日前在十一届全国人大常委会第十一次会议上，被提交会议审议的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》中对禁止“两地代表”进行了相应规定，但是该草案还有待审议，故现在在法律上还没有有关禁止两地代表的规定，而且选举法中“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分，”这一规定本身就默许了两地代表的出现，所以我们不能说这种现象是违法的，但是它确实于立法精神不符，是不合理的。选民选举代表是希望选出的代表能够代替选民说实话、办实事，两地代表也许是其中一个选区的居民或者都不是任何选区的居民，那么是想这样一个没有在本选区居住或是只是偶尔的在本选区停留的代表又怎么能够真正了解本选区的实际情况和选民的真正意愿，又如何能真正为该选区的选民谋福利呢；而且一个人身兼两地代表，如果当两个地方的利益发生冲突的时候，应该维护哪个地方的利益，或者说对这些地方的利益都不予维护呢？这些问题都是源于我国对被选举权的居住期限资格没有做任何的限制。

2、代表兼职带来的问题

在我国，根据宪法和法律的规定，实行“兼职代表制”和“专职代表制”相结合，其中以“兼职代表制”为主。“兼职代表制”，即代表职务不是代表的本职工作，代表是利用业余时间行使代表职责的。在各级人民代表大会中，除人大常委会中一部分成员是专职代表外，其他代表均为兼职，其中有相当部分的代表兼任了行政机关、司法机关的公职。[2] “兼职代表制”虽然也有着一些诸如减轻财政负担、保持与群众密切联系等优点，但是其缺点也是显而易见的，比如由于是兼职，代表的时间大部分都用在其本职工作上，真正用于履行代表职责的时间很少，也只是出席每年人民代表大会上、在会上听听别人的发言、举举手而已，根本提不出是实质的意见，这使得代表工作的有效性大打折扣，也削弱了选民对代表的信任；同时因为各级人民代表大会中有很多代表来自政府或者司法机关，“兼职代表制”又导致权力机关在行使监督权时出现了自己监督自己的尴尬局面，使得所谓的监督流于形式，基于这些弊端，应该对被选举权的资格予以职业的限制。

3、代表素质不高问题

我国对被选举权的现有规定中没有设置文化程度限制，因此我国的各级人大代表的素质一直不高，甚至出现了“文盲代表”、“举手代表”、“哑巴代表”等不正常的现象。不能否认，这些代表在他们的本职工作上也许有着很好的工作成绩，但是他们的参政议政能力却未必与他们的专业能力一样好。2005年11月在深圳参加全国人大代表集中轮训的人大代表李莉告诉记者,她第一次听政府工作报告的时候,连什么是国内生产总值都不知道。“我环顾四周,不知该问谁,也不好意思问。听决算和预算报告时更是云里雾里。”[3]全国五一劳动奖章获得者,第八届、九届全国人大代表姚秀荣,曾自嘲自己当了三年“哑巴”代表,在谈到她第一次到北京参加全国人民代表大会的情景时，她深有感触地说:“到人民大会堂开会,我什么都不懂，只懂得跟着别人，人家干啥我就干啥，举手就举手，鼓掌就鼓掌，就是不说话。”[4]这两个例子都很好的说明了我国的各级代表的素质确实差强人意，很难想象一个不会读、不会写、没有相应知识的代表能很好的履行代表的义务，因此无论是代表候选人还是公职人员候选人，都应该对被选举权的文化程度资格予以限制。

4、贿选问题

贿选问题是我国的选举过程中频发的一个不可忽视的重要问题。不可否认，这些问题的发生归根结底是由于一些人的利益驱使，但是又有谁能否认对被选举权没有予以限制也是贿选频发的一个重要的原因呢。由于没有对候选人的居住期限予以限制，一些候选人可能不是本地居民，选民对候选人不了解，当一些不怀好意者对选民提出利益诱惑时，选民就会基于一种“反正我也不认识这些候选人，反正都是盲选，选谁都一样，既然他给钱了，那我就选他”的心理作出随意的选择；由于对候选人的职业资格和文化程度没有进行限制的规定，在我国的人大中多是兼职的代表，他们缺乏作为代表所应具备的基本的业务素质、职业技能和参政议政能力，尤其是基层人大代表中一些文化程度较低的代表，最易成为贿选者收买的对象。这些都进一步的导致了贿选的频繁发生。

基于以上的这些弊端，我们有必要对被选举权的资格作出限制的规定。世界上有很多国家，如美国、英国、德国等国家已经对候选人（被选举权）的资格问题做了规定，虽然各国的意识形态与国情不同，各国的这些规定也未必就能革除选举制度中的所有弊端，但是这些是可以为我国所借鉴的，以用来完善我国的选举制度。

二、各国对候选人（被选举权）资格的限制

候选人资格是指政治共同体中具有什么条件的选民可以被选择来担任何种职位的规定。综合各国对候选人的规定来看，大多数国家的宪法和法律对候选人的资格条件都做了一定的限制 ,具体包括以下几个方面：

（一）国籍资格

所谓国籍资格，即成为本国某一职位的候选人必须具有的国籍条件。一般而言，各国都会要求只有具备本国的国籍的公民才享有被选举权，才有资格成为候选人。但是随着世界经济的发展，移民问题也成为各国确定候选人资格时必须考虑的一个问题，因此各国在规定候选人必须具有本国国籍的同时，还规定取得国籍达到一定年限和在本国居住一定期限。如美国宪法规定，众议员须取得美国国籍7年，参议员作为美国公民要满9年，美国总统必须是出生在美国并居住14年以上的公民才能当选；德国规定取得国籍满1年者才有当选资格。[5]此外英国、法国、新加坡、菲律宾、泰国等国也有类似规定。

（二）年龄资格

年龄资格是指选民成为候选人所必须满足的年龄限制。由于不同的职位要求的政治技能和政治经验，需要经过时间的考验和磨练后才得获得，故世界上除少数国家的候选人的年龄资格与选民的年龄资格相等外，多数国家都规定候选人的年龄资格高于选民的年龄资格。如美国规定参议院议员的最低年龄为 30岁，意大利参议员的最低年龄则为 40岁，两国众议院议员的最低年龄均为25岁；荷兰议会议员被选举的最低年龄为30岁；[6]法国国民议会议员最低年龄为23岁。各国对国家元首的候选人的年龄也有下限限制，如《美国联邦宪法》规定其总统候选人的年龄应在35岁以上；[7]德国则规定为40岁，同时按照我国宪法第79条规定可知，中华人民共和国国家主席候选人的年龄应是45岁以上。

（三）财产资格

财产资格是指公民成为候选人所必须具备的财产条件，这种限制在19世纪以前非常普遍，现今主要表现在一些国家所实行的选举保证金方面。有些国家规定，公民若成为议员的候选人，必须交纳一定数目的金钱作保证，如果候选人的得票数不足法定的比例，保证金就被国家没收，如果超过此比例，则可以发还。如英国规定候选人须交 150英镑保证金，如候选人未获他所在选取的选票的1/8，保证金即被没收；法国规定国民议会医院候选人保证金为1000法郎，参议员候选人则为2000法郎；[8]美国、日本、泰国、利比亚等都有交纳一定数目保证金的规定。实行选举保证金的制度主要是为了防止滥用被选举权，维护选举的严肃性，但是，各国的这种规定在客观上限制了一部分人的被选举权。我国由于是国家提供资金的支持，因此，不存在任何的财产资格的限制，从而根本上保证了选举过程和结果的公正与公平。[9]

（四）职业资格

职业资格是指公民成为候选人所必须具备的职业条件。世界许多国家都规定了享有被选举权的职业限制规定不能享有被选举权的职业主要是法官、文官、军人、警察、宗教人士等。如澳大利亚、日本、荷兰、美国、法国、英国等国法律都有政府公职人员不得成为议员候选人的规定。[10]但是有一些国家规定候选人是不受限制的，如苏联、匈牙利、朝鲜等国基于被选举权的平等论而对候选人的职业资格不予限制。[11]

（五）居住年限资格

所谓居住年限资格是指公民必须在本国居住一定的年限，才能具有成为某一职位候选人的资格。目前大多数国家都对候选人的居住年限资格进行规定，但是具体规定的年限是不同的。比如墨西哥、比利时等规定在本选区连续居住 6个月以上才享有被选举权；挪威规定“凡在本国居住 10年以上并享有选举者，均有资格当选为议员”；美国各州对居住资格的规定不同，新罕布什尔州法律规定：凡登记为州长候选人，必须在竞选前在本州内居住7年以上；还有的州规定的居住年限为1年；美国还有2/3的州规定参众议两院议员候选人的居住资格为1-3年；有些国家的规定更为严格，必须是取得国籍后在该国居住15年以上，才能当选为上院或参议院议员。

（六）政治权利资格

候选人的政治权利资格是公民成为候选人所必须具备的政治条件，也就是说候选人必须要有合法的政治权利，如果被剥夺了政治权利的公民是不享有被选举权的，不能成为候选人。如我国《宪法》规定依照法律被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权。

（七）教育程度资格

教育程度资格之公民陈伟候选人所必须具备的教育程度条件。由于要成为一般选民的代表，必须具备一定的教育资格、文化程度才能有效地表达选民的意愿，才能很好地处理未来需要应对的政治和公共事务，因此要对候选人的教育资格予以要求。如菲律宾规定会说、会读、会写规定文字的人方可当选为议员；土耳其规定文化程度低于小学毕业者不得当选为议员。

（八）政党资格

政党资格是指只有具有某种政党身份才能获得候选人资格。如美国有一些州就规定任何人要竞选民选的职务时，必须是某一政党的党员。在美国这样的规定是否违宪，由于其宪法并没有明确的规定，只有依赖于联邦最高法院的审酌。但是无论美国某些州有关政党资格限制的规定是否违宪，都应该在一定程度上赋予独立竞选人参加竞选的机会，这样才能在客观上防止政党操纵选举，以保证选举的本质和意义。由于我国是共产党执政，其他各党派参政议政，不存在像西方国家的那种两党或多党轮流执政的情况，因此在我国对候选人进行政党关系的限制是没有必要的。

除了上述这些资格条件外，一些国家对候选人还规定了有关性别、宗教、种族、行为能力等方面的资格条件，在此不一一列举。但总的来说，各国之所以对候选人的资格予以限制是因为候选人有可能成为当选代表，而当选代表关系到其是否能够真正的代表的选民的利益，为选民的利益服务，同时也是让选民能更好的了解当选代表，并对其进行监督。而且由于被选举权具有接受别人评断的特性，即被选举人是否是能获得选民的赞成票完全是选民自己评断的结果。被选举权的这一特性，决定了享有被选举权要与接受评断的特性相适应，即被评断者应该具备较优越的素质条件和范围限制。笔者认为对候选人资格予以限制是必须的，但是对于各国在候选人的资格限制上所采用的限制方法则不能完全认同，以上提到的限制有的是合理的而有的则是不合理的，我们不应盲目地肯定或者否定，应具体分析，从而借鉴、批判汲取其合理的东西，完善我国的选举制度。

三、对我国被选举权资格限制的设定

通过上文对我国选举制度中的选举权和被选举权规定的论述，可知目前我国对候选人的资格限制主要是国籍、年龄、政治条件、和行为能力的限制上，但是这样的限制是和选举权一样的限制，这样的限制并不能选出真正为民众服务的代表。笔者认为在我国应该将被选举权的限制相对于选举权的限制做一个更高的设定，也就是必须对候选人的资格予以更加严格的限制。本文前一点已经对各国有关候选人（被选举权）资格的限制进行了论述，笔者认为在各国所设置的这些限制中有一些是具有普遍性的，可以为我国所借鉴，因此笔者认为对我国候选人的资格的限制应该包括以下几点：

（一） 国籍资格

国籍是确定公民是否具有被选举权的最重要的前提。按照我国宪法和法律规定，只有中华人民共和国公民才能成为享有选举权和被选举权的主体，所以国籍条件是取得被选举权的当然的资格要求，世界各国对公民的被选举权的取得都做了这样的规定。随着我国经济的发展，越来越多的外国人移民到我国并且取得我国的国籍，成为我国的公民。对于这些归化为我国公民的移民者的被选举权我们不能不予以考虑。我们认为在我国《选举法》中可以增加对被选举人国籍取得年限的限制，也就是说即使是移民者，但是只要他取得中国国籍达到一定的年限，并且在我国持续居住一定的年限，即可获得被选举权，通过这样的规定既赋予了归化人被选举权，同时也可以确认候选人对中国的忠诚和热爱，并保证选区的选民对候选人有客观全面的了解。

（二）年龄资格

现行宪法和选举法中规定凡是年满 18周岁的中国公民就具有选举权和被选举权，这条即是对我国公民当选为代表的年龄资格的规定。也就是说我国公民只要年满十八号周岁就可以被选举为代表或者说是担任某一职务，但是我们不禁要问18周岁的公民能够胜任相应的职务吗？答案肯定是否定的。刚满十八周岁的公民是刚踏入社会或者是还从未涉足于社会，他们所拥有的知识、经验和能力一般不适应人大代表和各级公职人员等角色的资质要求，因此笔者认为必须对被选举权（候选人）的资格予以年龄限制。纵观世界其他国家，也普遍对候选人（被选举权）的年龄限制做出了相应的规定。笔者建议我国的选举法在充分考虑不同层级的人大代表和其他政府人员的不同来源和不同要求下，应该对我国各层级各职务的候选人的年龄限制规定得比选民的年龄资格更高。比如将全国人大和省级人大代表及其他政府人员的年龄资格定为 35周岁以上，省以下人大代表和其他政府人员的年龄资格条件定为30周岁以上。

（三）居所及居住期限资格

目前在我国的宪法及选举法上并没有对被选举权的居住期限做任何的限制规定，但是前文已经论述了大多数西方国家对被选举权都规定了居所资格条件，即被选举人应当是本国、本选区的居民且有一定的连续居住时间。根据我国《选举法》第24条的规定，我国的代表候选人可以不是该选区的选民，这条规定促使现今在我国存在着一种奇怪的现象——“两地代表”，即一个代表候选人可以同时当选两个选区的代表，也就是说其所工作的区域并不是他所居住的地方。我国现行的代表制度视代表是一种法定的职务，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求；可是目前我国存在的这种现象使得代表和选民互不了解，代表不知道选民的意愿、要求，在召开代表大会的时候这些代表只是就理论谈理论，根本没有考虑到选民的真实感受、真实愿望，因此无法真正的为选民服务。同时选民也因为不了解候选人而进行盲目的选举，这也为一些人进行“贿选”、操纵选举提供可能。笔者认为基于这些原因，应该对我国被选举权（候选人）的居所和居住期限资格予以限制。参考世界各国的做法，建议通过立法规定全国人大代表在中国至少居住连续 1年以上，地方各级人大代表在本选区至少居住连续 6个月以上，[12]这样有助于选民了解代表候选人，代表候选人也能充分了解当地的实际情况，真实反映当地民生。

（四）政治资格

选举权和被选举权是公民的基本政治权利，我国宪法已有明确的规定，依法被剥夺政治权利的人不应享有选举权和被选举权，但是对于正服刑或被判处刑事处罚但未被剥夺政治权利的人的被选举权却没有限制规定。一些学者一直认为选举权和被选举权的资格条件应该是一样的，可是如果选举权和被选举权的统一的，再根据我国选举制度的普遍原则，那么全国人大常委会《关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》中规定的五类准予行使选举权的受刑事处罚的人也就应该享有被选举权，他们也可以行使自己的被选举权，但是事实上这些人的被选举权是无法实现的，这就造成了法律与现实的不一致。故笔者认为应该在对一般公民的被选举权的政治条件的进行限制规定的同时，也增加对被判处刑事处罚但未剥夺政治权利的人的被选举权予以限制规定，如规定这类人在执行刑罚期间无被选举权，在刑满之后经过一定的“表现期”后，方能享有被选举权。

（五）职业资格

正如上文所论述的，西方各国都对候选人的职业资格进行了限制，而我国的选举法却没有作出类似的规定，尤其是对代表候选人的职业没有任何的限制。目前我国实行的是“兼职代表制”，正如前文所述，兼职代表制有着不可否认的弊端。而且我国各级人大代表的提名主要是由各政党和各人民团体联合或者单独推荐代表候选人，他们所提名或推荐的候选人多为政府公职人员或司法机关的官员，这些被提名的人最终也几乎都当选，而选民或10个以上代表联合提名的代表候选人很少或是很难当选，这些使得在全国各级人大代表中有15%的人大代表为各级政府和司法部门的官员，[13]这严重的破坏了人大代表的独立性。因此，笔者认为应该对代表候选人的职业条件予以限制，如规定行政、审判、检察机关工作人员不得为代表候选人，各级人大代表也不可以兼任国家公职。

（六）行为能力资格

众所周知，选举的目的是为了选出适合政治和公共职位工作的任职者，就像日本法律所规定的“精神不全者和无能力者”是不能成为候选人的，因此植物人、精神病人、智障者等无行为能力或限制行为能力人必然不能成为候选人，这点毋庸质疑。但是本文这里所说的行为能力还有另一层意思，即是否有足够的水平胜任某一职位。候选人在正式当选之后可以享受权利，更重要的是必须履行义务和承担各种各样的责任，一个为具备响应能力和水平的人是无法胜任很好的处理好相关的事务的。日本法律中所规定的“无能力者”，笔者认为应该是指不能胜任某一职位的正常人，我们可以借鉴日本法的这种规定，规定精神病者在恢复正常健康状态前应暂停其被选举权的享有和行使；没有与所竞选职位相应的能力和水平者不能成为该职位的候选人，如有此种情况，则该候选人的资格取消。这样的规定看是无意义，但是可以保证选出合格的当选者，并且也能够遏止“贿选”等违法选举现象的出现。

（七）文化程度资格

在我国的选举实践中，公民的候选人资格是不受文化资格的限制的，但是这只能迎合建国初期我国的实践情况。当时全国人民的文化素质普遍不高，文盲比较多，确实不应该对候选人资格给与文化条件的限制。但是随着社会的发展，尤其在改革开放以后，我国人民的文化素质迅速提高，选民对代表候选人的要求也越来越高。同时由于我国与世界各国的交往日益密切，在国际舞台上扮演着重要的角色，需要有能力的人来代表国家处理各种外交事务，这些都要求我们必须选出有能力为人民、为社会、为国家服务的人大代表或公职人员。这些人大代表及公职人员的参政议政以及随机应变能力的高低，不仅直接关系着党的执政能力和执政水平，也关系着我国政治经济的稳定和发展。因此笔者认为应该对人大代表或公职人员候选人的资格予以文化资格限制，而且世界上一些国家也对此做了规定，这些值得我们借鉴。虽然目前我国也有类似这样的规定，全国人大常委会有关文件指出的“代表一般为具有独立审阅大会有关文件的水平”[14]但是这还远远不够。作为一位人大代表或公职人员候选人必须要有较广的知识面,有一定的书写能力和较清楚的语言表达、阐述问题以及随机应变处理复杂问题的能力。笔者建议可以在选举法中明文规定市、县、乡镇人大代表要有初中以上文化水平，省人大代表和全国人大代表要有高中以上文化水平，由选举产生的各级公职人员要有大专以上文化水平。

 

 

 

 

参考文献

[14] 何榕晖：浅谈人大代表候选人的资格[J]，福建轻纺，2005（07）.