英法违宪审查制度及对我国的启示

李婧   20090180

摘要：我国目前的违宪审查制度存在“自体监督”和“无瑕监督”两大困境。英国立法机关违宪审查模式与法国的专门机构违宪审查模式各有千秋，应秉持“取其精华，去其糟粕”的态度，在全国人大的层级下设立宪法监督委员会，并在其中设立宪法法庭，对人大、人大常委会、宪法监督委员会的权力进行重新配置，以期克服我国违宪审查的困境。

关键词：违宪审查制度 立法机关违宪审查模式专门机关违宪审查模式

纵观世界各国，当代的宪政国家所确立的违宪审查模式主要有：以英国为代表的立法机关行使违宪审查权的模式、以法国、德国为代表的专门机关审查模式和以美国为代表的普通法院行使违宪审查权的模式。我国人民代表大会是最高权力机关，其他所有的国家机关都由它产生并对他负责，法院也不例外。因此由普通法院审查立法机关所制定的法律和行政机关所做出的行政行为的合宪性，即由普通法院进行违宪审查，与人大相抗衡，在理论上实践上都是不可行的，美国的违宪审查模式不如英法等国的借鉴意义大。本文将从英国和法国的违宪审查模式中，获取一些对于完善、健全我国违宪审查模式的启示。

一、         我国的违宪审查制度及主要缺陷

我国宪法第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施……”；第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施……”因此可见，我国行使违宪审查权的主体就是全国人民代表大会及其常务委员会，即我国是以立法机关行使违宪审查的模式。这样的优点在于，全国人大是最高国家权力机关，立法者是最有权力解释宪法的，由其开展违宪审查工作最具有权威性。但不可避免的存在两大根本性困境：

其一，自体监督问题。实际中进行违宪审查实施环节工作的是全国人大各专门委员会和全国人大常委会法工委的法规备案审查室。在人大闭会期间，各专门委员会是受人大常委领导的，而法规备案审查室是隶属于人大常委会法工委的，它们天然附属于立法机关在地位上都缺乏独立性，法律地位上一旦缺乏了独立性，其决定的做出就很难保证公正公平。并且，我国《宪法》第五条第二款规定，一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。而《立法法》第90条所确定的违宪审查对象却仅为行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例三类，将人大及其常委会制定的法律排除在外，立法机关其本身的立法也完全有可能违宪的。宣布自己通过的法律违宪，必然损及自己的权威和尊严，因而极可能立法机关是不愿或不会宣布违宪法律违宪的。在没有外界机制保证、制约的前提下，由自己来判断其以法律形式表现的意志是否违宪，实质是立法机关自己审查自己，不符合“任何人不得为自己的法官”的法治原则。

其二，无瑕监督问题。违宪的行为或法律法规是可能在任何时间段出现的，因而宪法监督应该是经常性的。但在我国，立法机关作为最高权力机关，由于权力的集中，要处理的事情很多，没有更多的精力进行违宪审查。我国全国人大每年开一次会，全国人大常委会每两个月开一次会，会期都相当短，但根据我国宪法，两者的职能却分别多达15项和21项，这势必造成了违宪审查的困难。[①]即使是常设性的各专门委员会和法规备案审查室，在发现法规违法、违宪时，也只能提出“书面审查意见”或是“需要审查建议书”，缺乏权威性和有效性。

二、         英法违宪审查具体制度之阐述

（一）英法两国违宪审查制度的主体

英国违宪审查制度的主体是立法机关即议会。英国实行“议会至上”的宪政体制，内阁和法院由议会产生并对其负责，议会可以制定、修改和废止任何法律，包括各种宪法性文件；任何一部法律如果违宪，议会有权修正或废止。

法国违宪审查制度的主体即宪法委员会，它被认为是“一门对准议会的大炮”。[②]法国

政府的观点是：宪法委员会“尽管具有组织形式，但并不是一个司法审判机构，它是调整公共权力运行的组织”。但也有越来越多的学者认为其具有司法审判机关的性质。

（二）英法两国违宪审查制度的内容

在英国，英国法院并不享有对议会法的司法审查权。行政机构的委托立法是主要的违宪审查的对象，委托立法除了受议会的监督外，还必须受司法监督。法院对委托立法的监督依据有以下几个方面：1、越权2、受权者不能授权于人（不可再授权）3、不得颁布具有追溯力的法律文件根据议会至上的原则，只有议会有权颁布这种性质的法律。4、与一般的法律相冲突或本身不合理5、程序不当。另外，英国不像法国那样有行政法院，根据法治和分权的原则，司法机构有权对行政行为的合法性与有效性实行监督。政府及其官吏或代理人在执行公务时的侵权行为以及违反契约的行为必须像成年的具有行为能力的个人一样承担责任，并指示，不能以执行上级命令为自己的违法行为辩护。[③]

法国宪法第61条：“各项组织法在颁布以前，议会两院的内部规章在执行以前，均应提交宪法委员会审查，以裁决它们是否符合宪法。为了同样的目的，各项法律在颁布以前应由共和国总统、内阁总理或两院中任何一院的议长提交宪法委员会审查。”由此可解读到四条信息：行政法规、行政规章、行政行为的合宪性审查权由行政法院行使,宪法委员会仅审查议会制定的法律是否合宪；[④]某些法律文件“自动地”接受宪法委员会的审查，这包括各项组织法和议会两院的规则；宪法委员会对普通法律的合宪性实行“不告不理”的原则；宪法委员会不能审查全民公决形成的法律和议会通过的宪法性法律。另外，法国宪法第74条第9款还规定：宪法委员会还可裁决国际条约的合宪性。

（三）英法两国违宪审查制度的方式与程序

违宪审查权理论上由英国议会行使，但实际中已经将一部分违宪审查权下放给司法机关，即司法机关有权对除议会制定的法律外的一切法律、法规、规章进行违宪审查。当拥有至上权力的议会制定出法律后，他其实就退到了后场，成为沉默的立法者；而英国法官对法律的解释拥有排他的权力。法院在违宪审查过程先是把不符合宪政精神的议会意志减去，然后提出符合宪法的理念并将之视为议会的意志。这种间接审查方式充分尊重了议会主权，从而使得议会也更容易接受审查的结果进而令违宪审查更有实际意义。[⑤]

法国的违宪审查制度倾向于抽象的、事前的审查。如前文所述，包括各项组织法和议会两院的规则在内的法律文件“自动地”接受宪法委员会的审查，普通法律的合宪性实行“不告不理”的原则；其次，规定了60名国民议会议员或60名参议院议员也有权向宪法委员会提出审查请求；第三，2008年法国进行修宪后由之前的合宪性审查加上现在的违宪性抗辩。[⑥]第61条增加一款规定：“在法院审理过程中，当某一法律条款明显侵犯宪法保障的权利和自由时，最高行政法院或最高法院可提请宪法委员会审查……”至此，法国的宪法监督制度终于得到了较好的完善。

三、         英法违宪审查制度于我国国情的实效评价

以英国为代表的议会型宪法监督模式最大的优点就是权威性，立法机关在国家机关系统中具有极高的地位，它可以利用其影响力和制约作用来保障宪法的贯彻和实施，但议会型宪法监督模式的缺点也是显而易见的：首先，在缺少其他保障机制的前提下，由议会审查法律的合宪性，其结果往往缺乏有效性、公正性。不利于使受到违宪法律侵害的当事人的合宪权益得到及时的救济。其次，缺乏连续性和专门性。议会的工作制度不利于违宪行为的及时纠正和处理。宪法监督往往需要专门的知识和丰富的经验。在这一方面，议会也并不擅长。再次，缺乏时间和精力。[⑦]这与我国存在的“自体监督”的缺陷是相似的。

英国的上议院能够承担起违宪审查的部分使命是因为它既是主权者议会的组成部分（议会由上议院、下议院与国王组成）又是最高司法机关。英国的上议院具有挑战其他主权者的司法权威和理论实践上的可行性，国家主权者内部组成的相对独立性，仅凭籍一个封闭的立法机体对自身监督还同样能保障违宪审查的一定有效性。这就为我国违宪审查制度提供了较好的借鉴思路——要充分有效的行使违宪审查权，必须保证违宪审查的主体机构具有一定的独立性。我国同样也属立法机关违宪审查模式，但人大、人大常委与议会的内部组成情况是大相径庭的。人大、人大常委内部不存在权力的挑战与制衡，违宪审查就极易被架空。

法国违宪审查制度，专门机关行使违宪审查的公正性与有效性恰恰是我国目前最为缺乏的，因而这种专门机关的体制是我国应当借鉴的。但由于人大在国家权力体系中居于最高地位，不能也不可以专设一机构挑战其权威，因而法国的专门机关模式也不宜全面吸收。但其最重要的缺陷在于，倾向于事先的、抽象的审查，当然地缺少了实践检验的条件，因此审查未必全面可靠。虽然有了公民的“违宪性抗辩”，但最高行政法院和最高法院充当了“过滤器”的功能而使此一条款形同虚设。[⑧]而且，即使没有了公民“违宪性抗辩”的制度规定，法国人也有欧洲人权法院充当国际性法院和宪法法院的功能。[⑨]从法国修宪增加违宪性抗辩的举措中发现，各国正致力于将宪法司法化，因为“救济是针对受到缺损的权利”，无宪法的司法化，就无公民的基本权利救济，也就无宪法的发展与完善。由司法机关决定是否将案件提请违宪审查的方式本身又不够完备，我国国民未有欧洲人权法院的“底线”保护，因而法国的“违宪性抗辩程序”不可全盘吸收，即宪法司法化的理念可吸收但启动方式不宜吸收。

四、         完善我国违宪审查制度之所需

基于上述我国违宪审查制度缺陷与英法两国可借鉴、应避免的部分的分析，笔者对于我国违宪审查制度所需的调整，大胆地作如下构想：

在人民代表大会的层阶下设立一个专门机关——宪法监督委员会行使违宪审查权，取消人大常委中专门委员会和法规备案室的违宪审查权。宪法监督委员会地位乃是隶属于全国人民代表大会，由人大产生，受人大监督，对人大负责，与全国人民代表大会常务委员会平行。于宪法监督委员会中设立一类似于宪法法庭的机构，以“判决”或“审理”的形式，在公民穷尽了法律救济途径仍不能解决纠纷时，可受理其宪法诉讼。在此设置中，应当对人大、人大常委、宪法监督委员会的职权做出一定的调整：全国人大作为最高权力机关仅仅行使立宪权和修宪权以及其他重大事项的决定权，不具体制定法律和实施宪法监督权；全国人大常委则为人大闭会期间的常设机构，代行人大的权力、处理需要人大决定的事务，并制定和修改法律；[⑩]而宪法监督委员会则承担起宪法解释权、法律法规与行政行为的违宪审查权。宪法监督委员会审查的对象具体包括：基本法律、非基本法律、行政法规和地方性法规、行政规章、司法解释、国际条约和协定。

将人大常委与宪法监督委员会设置为平级，就使得权力分配类似于英国议会内部的权力制衡——由人大常委制定法律，由宪法监督委员会对法律法规进行违宪审查，法律法规可得到最大范围的违宪审查。如法国一般设立的专门机构，可以摆脱原专门委员会和法规备案室对于人大常委的依附性，宪法监督委员会既可以采取事前审查又可采取事后审查，既有主动审查又有被动审查。充分地给予其独立的地位和权威性，因而能更具公正性、有效性，就能以最大的限度的摆脱“自体监督”的困境。宪法监督委员会的组成成员必以专业的法律学家居多，所有工作重心专攻于法律法规、行政行为的违宪审查，因而能更具连续性和专门性，克服“无瑕监督”的困境。在宪法监督委员会中设立宪法法庭，则是借鉴法国08修宪的思路——予公民以“违宪抗辩权”，使宪法得以司法化。过去我国人大或人大常委的宪法解释是脱离适用的，实质上是对漏洞或新情况的补充，严格意义上讲是制定或修改宪法。而真正的“宪法解释”应当是具体适用过程中的争议阐明，应当是有针对性、个案性、司法性的。使宪法得以司法化，使宪法监督委员会的宪法法庭在具体适用中解释宪法，当宪法真正不符人民权利要求时再由全国人大修宪，既符合职权分配的体系，又适应了“解释运用到了极致才是修宪的开始”这一法理。

[⑩]黄晓辉.国家权力监控机制比较研究[M].人民出版社.2009,254-255