中美行政公开制度比较研究

法学院  民商法学专业

20090164  周麒

 

 

【摘要】现阶段我国的行政公开制度是由《政府信息公开条例》以及《行政处罚法》和《行政许可法》中一些较散的规定组成；美国的行政公开制度由《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》以及《联邦行政程序法》这四部法律组成。在对中美行政公开制度进行比较的过程中我们发现我国现有制度具体操作规则的模糊性以及救济方式缺乏实效性等缺陷，因此仍然需要对立法体系进一步完善，需要《行政程序法》的尽快出台。

【关键词】行政公开；比较；中美

 

 

近些年来，政府政务信息的不公开，已成为人们关注的焦点。最近，四川巴中市巴州区白庙乡政府公示出今年1月份公务开支明细表，详细地记录了每分钱公务花费，而且就连“花1.5元购买信纸”，招待上级官员烟酒都悉数公布。如此透明，被网友称为“政府全裸第一例”。这也是公布半年多来的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第一次真正得到落实。

一、行政公开概述

行政公开，作为现代民主制度的主要标志，是指：“政府行为除依法应保密的以外，应该一律公开进行；行政法规、规章，行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动的情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。”[①]行政公开原则依据我国《宪法》第27条第2款中：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民保持联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《政府信息公开条例》的第1条也明确提出：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”从中可以看出行政公开对于我国有其重要的意义。首先，行政公开有利于保障公民的知情权和对行政主体的监督权，有利于保障公民知政、参政议政实现，推动行政法治的发展。公民的参政议政的权利如果得到保障，会进一步推动公民参政议政的热情，活跃国家的政治氛围，实现政治的良性循环；其次，行政公开制度的建立能有效的防止国家权力的滥用，保障公民人权，有助于廉洁政府的建立，让政府的行政权力能在法律的规范下进行，有利于行政法治化发展；再次，行政公开充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，促进信息资源的有效利用，从而保障市场经济健康有序地发展。

2008年以前，行政公开的规定分散在《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《价格法》等法律和国务院部门规章中。《政府信息公开条例》于2008年5月1日起正式施行。在一定程度上弥补了我国行政公开长期以来缺乏统一规定的状况。但我国行政公开制度是否已经完善，笔者将其与较为完善的美国行政公开制度进行比较。

二、中美行政公开立法比较

（一）行政公开的内容和范围

从世界各国的行政立法来看，行政公开的内容和范围规定的最为全面的是美国。美国的行政公开法律体系由4部法律构成，包括：一是通过《信息自由法》保障公民对政府信息公开的知情权。《信息自由法》的主要宗旨是，公开政府机关的行政程序以供新闻界和公众检查监督。该法规定，政府文件普遍公开，不公开的仅仅是例外事项，一切人具有同等得到政府文件的权利。[②]二是行政会议对公众的公开，主要规定在《阳光下的政府法》中。其中规定了行政会议公开的程序及内容；三是通过制定《联邦咨询委员会法》保障政府咨询活动公开进行；四是行政程序对当事人的公开，主要见于《联邦行政程序法》，主要是指行政机关在作出某一具体行政行为时向当事人公开，即在某一具体行政程序中当事人享有特定的获取某些资料和信息的权利，以保障他与行政机关平等对抗。

而我国行政公开的内容包括两种，一是关于政府信息文件的公开，我国《政府信息公开条例》第9条～第12条就明确提出不同级别的行政机关应该主动公开的政府信息内容和范围：第9条是统一规定哪些政府信息应该主动公开，一共4大类；第10条规定县级以上人民政府应重点公开的政府信息，有11种；第11条规定设区的市级人民政府、县级人民政府应该重点公开的政府信息，有4种；第12条规定乡（镇）人民政府应重点公开的政府信息，有8种。二是行政程序对当事人的公开，由于我国还没有《行政程序法》，因此这方面内容散见于《行政处罚法》和《行政许可法》中，如《行政处罚法》第31条规定行政机关的告知义务：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”，《行政许可法》第37条规定利害关系人的知情权是，规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。”

从上面可以看出我国允许政府信息公开的内容规定采取列举式的方式，规定比较详尽。但由于我国没有对于行政会议的公开立法[③]，也没有《行政程序法》，对于具体行政行为中的程序公开规定比较散，因此与美国相比，我国行政公开体系不完整，不够系统全面。

（二）行政公开内容的限制

公民拥有知情权，但这并不意味着公民可以无条件地获取公开部门的信息，对此美国的《信息自由法》第2款规定了申请人申请材料属于《信息自由法》规定的例外之一，只要是以下九类，政府机关可以拒绝公开政府文件：(1)保密文件，国防、外交政策的某些文件；(2)行政机关内部规则及制度；(3)贸易秘密与商业或金融信息；(4)政府内部联系；(5)个人隐私；(6)执行法律的某些记录和信息；(7)金融管理部门为控制金融机构而使用的信息；(8)关于油井的地质和地球物理的信息；(9)其他法律规定应当保密的事项。[④]

我国《政府信息公开条例》对此也有类似规定，《政府信息公开条例》第14条第4款规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。这点看两国对于涉及秘密的行政文件都排除了公开，较好的处理了公开与保密的关系，而且对于其中涉及公民隐私的部分都进行了保护，所不同的是美国的规定更加具体，而我国的规定显得比较原则。此外，笔者认为我国但书的规定设计更加灵活，对于涉密文件不是一概的排除公开，而是设定在一定条件下允许公开，更适合未来社会的需求。

（三）行政公开的方式

美国的《信息自由法》对政府文件的公开方式规定了三种：联邦登记、政府主动公开和依申请公开。如联邦登记规定有些政府文件必须在联邦登记公布(美国联邦登记是联邦政府公报，除星期六、星期13、例假外，每天出版)；这类文件一般为行政机关所制定的一般性的政策和法规，具体包括机关的组织、机关的职能和工作方法、程序规则、实体规则、政策和影响公众权利的法律解释以及对上述文件的修改，参考执行其他已经发布的文件时也必须在联邦登记上公布适用其他文件。[⑤]

我国行政公开的方式也有3种：行政法规规章的公开、政府主动公开和依申请公开。美国联邦登记制度与我国行政法规规章的公开制度相比更具有专门性、统一性，更便于民众查阅。我国《行政法规制定程序条例》中第28条明确规定行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。《规章制定程序条例》第31条第1款、第2款也有类似规定[⑥]。但法规有专门的国家汇编正式版本，规章就没有这样的待遇。

在政府主动公开和依申请公开上看，中美的规定实质差不多，如美国规定政府主动公开文件，行政机关可以在一些公共图书馆，依法设立政府信息查询室，提供有效的信息检索与服务，而且依法明确信息公开中的收费原则，这些公共图书馆可以自动地从相应政府部门获得政府出版物，提供给所有的公民或特定的群体。相对应的我国《政府信息公开条例》第16条规定各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。《政府信息公开条例》第13条规定了公民、法人或者其他组织可以主动根据自身特殊需要，申请获取相关政府信息。

（四）行政公开的救济途径

美国的救济途径具体包括两种:行政救济和司法救济。行政救济包括向本行政机关、上级行政机关或者专门的行政机关申请复议，申请救济的人有要求公开的人和反对公开的利害关系人；司法救济指通过向法院提起诉讼的方式解决(信息自由诉讼制度)，但是行使司法救济权的前提是必须坚持“穷尽行政救济原则”，有两种情形：一是申诉人不服复议结果；二是复议机关逾期不作复议决定。[⑦]

我国在行政公开救济方面的规定也是两个途径：行政救济和司法救济。《政府信息公开条例》第33条规定了行政救济的方式主要是向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。举报的条件只要是公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务即可。公民还可以提起行政复议，要求行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，同时在这种情况下公民还可以提起行政诉讼。可见在诉讼救济上，中美采取的措施类似。

三、我国行政公开制度的不足与完善

通过比较发现，以往我国行政公开制度的不足，比如行政公开范围过窄、行政公开救济方式缺失、公民无法依申请公开等问题，随着《政府信息公开条例》的出台，都相应得到解决。但还存在以下问题需要修正和弥补：

（一）行政公开立法体系还需完善

在比较中发现，美国行政公开立法体系比我国完善，由4部法律构成一个体系，而我国现阶段只有由国务院制定的《政府信息公开条例》，算是真正意义上行政公开立法，其他只是零零散散的规定，而且数量不多，没有形成体系。因此《行政程序法》的迫切出台尤有必要，希望《行政程序法》的出台能补充行政程序公开方面的需要，弥补现阶段只有行政信息公开的不足。

（二）一些具体操作的规定还比较模糊，法律适用效果不佳

《政府信息公开条例》有些规定缺乏可操作性，法律适用效果不佳，也因此造成现实中条例出台了半年，才有一个政府履行行政信息公开义务的现状。比如《政府信息公开条例》第6条规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息。这是法律明确规定的行政机关信息公开义务，如果违反这项义务，公民可以举报。但在实际操作中，什么情况属于不及时、不准确的公开政府信息没有标准，如何判断行政机关违反信息公开义务也不好判断，在公民举报的过程中，除了能依照第9条～第12条来要求政府公开在规定的范围之内的信息外，对于政府已经公开，但公开的真实性和程度不符合公民要求的却没有办法进行救济。笔者建议对于这些过于原则性的规定，在后续的修改中进行细化。

（三）信息公开的监督保障手段强制性不足，救济的手段也缺乏实效性

《政府信息公开条例》第29条规定各级人民政府应当建立信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。第30条规定政府信息公开工作主管部门和检察机关负责监督检察。第31、32条规定行政机关信息公开工作年度报告制度。这些法条的规定都缺乏实施的保障，对于违反这几条的后果都没有规定，使得现实中考核制度要么没有建立，要么建立没有实效性，起不到对行政机关信息公开监督的作用。而且不免会受到“自己制定自己监督规则”的责难与怀疑。

在救济手段上，规定了公民可以举报，且接受举报的机关应当予以调查处理。但这样的规定确属鸡肋，除了上面说的对于举报的标准很难界定之外，对于调查处理的确定也存在操作问题，什么情况属于调查处理？调查处理是否需要反馈和答复？这些都没有规定。而在举报这种一般救济失效的情况下，行政复议和司法救济的保护范围只局限于具体行政行为侵犯合法权益的范围，如此一来，是否可以认为对于许多的一般情况公民无从救济？

笔者认为信息公开更需要保障一般情况，《政府信息公开条例》的出台目的便是希望行政机关将行政信息公开作为日常行政活动的一部分，保障日常的信息公开是其目的，而显然《政府信息公开条例》在这方面还做的不够。

 

 

参考文献：

[1] 杨建生，国外行政公开制度对我国的启示[J]，学术论坛.2005(10)

[2] 傅红冬，美国行政公开立法的分析和启示[J]，行政论坛.2005(06)

[3] 应松年，比较行政程序法[M]，北京：中国法制出版社.2001

[4] 石畜覃，从立法看美国的行政公开制度及其对我国的启示[J]，兰州学刊.2006(10)