杜力夫 魏登峰
[ 福建师范大学 福建 福州 350000]
[摘要] 现行农村基层“ 乡政村治” 的治理结构， 已经不可持续。在中央实施“ 多予少取放活” 新政策的形势下， 应当考虑进行乡村治理结构的制度创新。在乡镇实行基层地方自治即社区自治，建立乡镇长直接选举的基层自治政府， 这种“ 县政、乡治、村派” 的治理结构， 符合我国的人民代表大会制度， 有利于新农村建设。
[关键词] 新农村建设； 乡镇自治； 乡村治理； 人民代表大会制度
[中图分类号] F120 [文献标识码] A [ 文章编号] 1007 - 5097 ( 2007）02 - 0047 - 04
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 ( 2005 年12 月31 日) 提出实行“工业反哺农业”、“ 城市支持农村” 和“ 多予少取放活” 的方针政策。这一重大政策性转变， 需要对现行宪法确定的“ 乡政村治” ( 乡镇建立基层政权， 村民实行自治 ) 的乡村治理模式进行反思， 探讨建立适应这一转变的农村基层民主政权的模式， 进一步完善人民代表大会制度， 满足新农村建设对政治制度创新的需求。《若干意见》 就此也作了原则性规定和要求， 指出： “ 通过试点， 总结经验， 积极稳妥地推进乡镇机构改革， 切实转变乡镇政府职能， 创新乡镇事业站所运行机制， 精简机构和人员， 5 年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员， 确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求， 认真解决机构和人员臃肿的问题， 切实加强政府社会管理和公共服务的职能。” 笔者认为， 可以探讨建立属于地方自治的“ 乡镇自治”， 实行“县政、乡治、村派”的治理模式。
一、现行“乡政村治” 模式不可持续
现行“ 乡政村治” 的农村治理模式之所以不可持续， 是因为它是国家在特殊历史时期通过将政权触角向下延伸到广大农村以汲取工业化所需资源的产物。在国家工业化任务基本完成， 农村资源被过度汲取的形势下， 这一模式已经完成了它的历史使命。“乡政村治” 模式下的乡镇政权在国家工业化过程中功不可没， 它充分发挥了国家权力深入农村基层的动员组织能力和汲取资源的能力， 保证了国家工业化的进程迅速完成。但是， 它带来的负面效应也十分明显。农民阶层成为社会中的弱势的群体之一，“三农” 问题成为阻碍社会进步的社会问题。它在实际运作中， 与人民民主渐行渐远， 不断引发农民群众与基层政权的冲突。
1．乡镇政权的财政窘境和负债黑洞。实行“ 分税制” 以后， 较为稳定和较好的税收都被上收， 许多乡镇政府在一轮又一轮的投办乡镇企业失败和连年承担义务教育投入的压力下， 陷入沉重的债务之中。据周明生的研究， “ 全国现在38290”个乡镇中， 大约2/3 的乡镇财政债务负担沉重， 平均每个乡镇财政的负债400 万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70% 左右。”[1] 乡镇政府供养人员的膨胀， 使得财政问题进一步突出。从全国来看， “80%左右的乡镇难以足额发放工资”[2]。乡镇政府的财政窘境是一个危险的信号， 这意味着基层政权在缺乏民主制约机制的情况下，会加强从农民和农村的汲取力度， 从而引发农民与基层政府的冲突。
2．乡镇政权的目标替代和功能异化。由于生存困境和体制性缺陷的交互作用， 乡村基层组织作为公共权力部门， 自利性目标在一定程度上取代了公共目标， 为公众目标工作演变成为自己工作[2] 。这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取， 成为乡村冲突的制造者。财政困境导致乡镇政权的这种“ 自利” 行为， 使乡镇政权性质发生了异化：“ 寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。”[3] 人民代表大会制度在这种情况下也被虚置：“ 在实际中， 乡镇主要干部一旦产生以后， 就只对上级政府负责， 几乎完全与乡镇人大没有任何关系。上级政府不与乡镇人大进行任何协商而任意撤换、调动乡镇干部的现象司空见惯。”[ 4] 政府作为主权者(人民)的代理人， 必须受到主权者的控制， 这是宪政制度的核心内容之一。乡政村治体制下乡镇政权的异变， 有损于人民民主专政国家的国体。在中央全面取消农业税， 对农村实行“ 多予少取放活” 的政策后， 这种在实践中演变出来的“ 自利自肥” 型的基层政权就失去了存在的根据。
3．乡镇政权的腐败与黑社会化。缺乏有效民主监督， 以“自利自肥” 为目标的乡镇政权， 为腐败分子以权谋私、贪污受贿提供了广阔的空间。乡镇干部工作待遇差， 制度化程度低， 缺乏激励机制， 再加上社会收入分配不公的刺激， “造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性， 他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利， 收受贿赂、敲诈勒索， 大吃大喝、假公济私风个体化的不规范行为泛滥。”[ 3] 在财政入不敷出， 盲目追求政绩、目标责任量化考核等一系列压力下， 乡镇政府普遍把每个村的税费收缴任务落实到“ 包村” 的乡镇干部， 并使收缴税费业绩直接与干部本人工资的发放和“ 奖罚” 挂钩， 这就使得那些乡村社会中的“ 狠” 人， 甚至地痞流氓走上了公共权力的舞台， 出现了乡镇政权的“ 黑社会化” 或“ 黑恶化”。于建嵘博士在对湘南农村的实地调查中， 指出乡镇政权的黑恶化主要有： “ 乡镇领导的‘引狼入室’” 、“ 强权控制的‘民主选举’”、“ 经济能人的‘利益诱惑’” 和“ 政治精英的‘红黑蜕变’”四种途径[3] 。黑恶势力对乡镇政权的侵入， 导致国家基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化， 这种现象具有的体制性原因使我们必须从宪政制度的设计上加以反思。
4．村民自治的困境与变形。目前的村民自治现状与法律设计的模式相去甚远， 村民委员会直接被乡镇政府所领导， 成为乡镇政府的办事机构， 完成乡镇政府委派的“ 政务” 成为其主要职责， 而所谓自治范围内的“ 村务” 成为可有可无的点缀。村委会最重要的任务即所谓“ 征粮收款， 刮宫引产” 都是“ 政务” 而不是“ 村务”。乡镇政府在实践中对村民委员会的掌控已是不争的事实。赵树凯的研究认为：“ 乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控。” 包括：“ 乡镇在试图决定村主要干部去留的同时， 还非常完整地拥有村干部工资报酬的决定权。” “ 乡镇通过‘村财乡管’直接掌握了村级财务运作。” “ 乡镇普遍建立了干部包村制度和管片体制， 村级组织呈现明显的行政化趋势。”[2] 潘嘉玮、周贤日则通过对民政部在全国开展的村民自治示范考核标准的分析， 认为考核标准表明， 村委会的主要职责在于执行上级政府下达的属于行政管理的 “ 政务” 而不是自治范围的“ 村务”。并得出结论： “ 乡政村治” 并不像理论所设想的那么清晰， 其实， “ 政” 与“ 治” 都落实到了村委会的身上。“ 经过了二十多年的实践表明， 乡政权不能不延伸到村， ‘村自治’也不能不受乡‘领导’。在法律上， 乡政府的‘侵权’与村委会的‘越权’都难以避免。”[5] 村民自治在实践实际上已经变形，远离了宪法和法律设计的模式。
二、“ 乡镇自治” 是人民代表大会制度下的基层地方自治( 社区自治)
村民自治的变形，表明去国家政权的村民自治之不可行。自从清末“ 新政” 国家政权的触角进入乡镇一级后， 从民国到新中国， 一直沿着强化政权在基层作用的路径发展， 这对实现国家工业化， 整合城乡资源必不可少。在市场经济渗透到社会每个角落， 广大农村日益被卷入市场经济的大潮， 城乡经济政治联系越来越紧密的21 世纪， 企图建立自足自立型的村民自治， 将自治与行政分为两截， 寻求一种国家政权之外的自治， 实际上是不可能的[ 6] 。
“ 自治” 有三重含义， 一是国家层次上的自治， 这种完全自治就是国家主权独立； 二是地方自治， 是指在国家统一领导下由自治地方自主处理本地方的内部事务。这种地方自治成为近代资产阶级向封建集权国家争取权利的口号， 并在建立资产阶级国家后得到长足发展。地方自治需要划分中央与地方的事权与财权， 自治权力也有大有小， 同时要划定自治的区域范围； 三是社会自治， 即国家权力在一定范围内退出， 将决策管理的权力还给社会， 由社会自行处理社会事务， 这就使某一特定社会群体在特定范围内， 实现了“ 自我管理、自我教育、自我服务”。
我国农村基层组织应当实行、能够实行哪一类型的自治? 是与通过宪法与中央政府分权的“ 地方自治”还是国家还权于社会的“ 社会自治”? 笔者认为， 应当是前者而不是后者。
因为排除国家权力介入的“ 社会自治” 并不合适目前中国的农村和广大农民。村委会的事务可分为政务与村务， 政务是政府委派的事务， 村务是村内的公共事务， 由此， 村委会也具有政府代理人和村的当家人双重角色。法律设计的要求乡镇政府“ 指导、支持和帮助” 村委会管理村务， 要求村委会“ 协助” 乡镇政府执行政务， 在实践中变形为乡镇政府对村委会的直接指挥领导， 往往是政府代理人的角色压倒当家人的角色。据统计， 有40 多部中央立法涉及村民委员会， 要其协助执行。政务压倒村务， 成为村干部工作的全部，“ 村民委员会在事实上受到乡级政府的领导”[7]。这种背离法律规定的现象不能简单地看作是乡镇干部法律意识不强的表现， 它体现着中国现阶段政治过程的必然性，即： 国家权力进入村级组织对其进行管理控制， 是国家政治发展和乡村建设的必然要求。
社会自治的本质是将权力从国家向社会的转移。它要求实行社会自治的社会群体具有较高的组织化程度、较好的职业道德、对群体利益的明确认识和较强的财富获取能力。西欧早期的商人群体具备了这些条件， 因此他们能在一定程度上通过商会组织进行自治， 并创造出解决内部纠纷的商务仲裁制度以排除国家权力的介入， 到后期这种社会群体的自治发展为地方自治——城市自治， 为建立资产阶级国家奠定了基础； 西方发达国家的社会自治也是实行于组织化程度较高、讲求职业道德、群体利益明确和财富获取能力较强的大学、企业和行业协会， 以及某些进入门槛较高的职业群体， 如律师、医师、建筑师等。也只有具备这些条件的社会群体能够把他们的自治坚持下去， 否则， 国家权力的介入将不可避免。而在目前的中国， 企业、行业协会的自治自律刚刚开始， 步履蹒跚； 律师、医师群体尚不足以排除国家权力的介入实行自治， 遑论广大乡村的农民。离开国家的经济支持， 农民的财富获取能力根本不足以支撑其实行“ 自治”。农民的组织化程度、职业道德以及生产方式的分散性， 也远未达到能够实行自治的水平。村民自治制度在实践中的变形其实有它的必然性， 这要求我们进行制度上的创新，而不是一味地谴责乡镇政府“ 侵犯” 村委会的权利。
许多学者的研究都不约而同地看到了这一点， 提出了一系列乡村治理结构的转换方案和改革建议。徐勇教授提出实行“ 县政、乡派、村治”， 将县作为基层政权， 乡镇为县政权的派出机构执行政务，村实行自治不承担政务； 温铁军的建议是“ 乡政府改乡公所，村镇并列自治”； 党国英的建议是将村委会和党支部的经济职能转移到民间经济机构， 其所承担的公共管理职能转移给乡镇， 而乡镇实行民主选举、议政结合、两委(党政)合一的制度[6] ；周绍金从乡镇财政能力的角度， 认为现行乡镇没有能力构建一级完全政府， 应该撤销乡镇政府， 建立起与村自治对等的乡镇自治体系[8] ；于建嵘博士则提出， 随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展， 国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域， 而应当重构乡镇自治体制， 同时加强村级自治组织[ 9] 。
地方自治可以划分为两种或两级， 一种是面对中央的地方自治， 一种是面对居民的地方自治。后者也可以称之为社区自治。面对中央的地方自治， 建立的是最高层的自治体地方政府。这种类型的地方自治需要宪法对中央和自治体的权力进行明确的划分， 地方自治体政府除了办理“ 自治事项” 外，还必须承担中央政府交办的“ 委办事项”。而面对居民的地方自治， 则是基层的地方自治， 也称之为社区自治[10]。它设立的是基层的自治体地方政府， 办理法律规定的“ 自治事项” 和上级政府下达的“委办事项”。台湾目前的乡( 镇、县辖市)自治，就属于这种地方自治， 本文所主张“ 乡镇自治”， 也是这种地方自治。
1．它完全符合我国的人民代表大会制度。人民代表大会制度与地方自治制度是相容的。我国已经建立了特别行政区制度和民族区域自治制度两种地方自治制度。“ 乡镇自治” 所要求建立的地方自治与之不同之处在于， 乡镇自治是基层地方自治( 社区自治) ， 建立的自治机关是直接面对居民的基层自治体地方政府。无论哪种地方自治， 都与人民代表大会制度相容。人民代表大会制度本身包含有地方自治的某些成分[11] 。
2．它并不排斥国家行政权力， 而是通过宪法和法律与上级政府实行分权， 在“ 自治事项” 范围内行使法定的行政管理权， 在办理“ 委办事项” 过程中， 行使上级政府授予和委托的行政权力。
3．它是基层地方自治， 地域范围不宜过大或过小。乡镇自治不是社会自治而是地方自治， 需要有明确的地域范围。而有效的基层地方自治， 其地域范围不能过于广阔， 其人口不能过多， 否则无法直接面对所辖区域的居民； 但其地域也不能过于狭小， 其人口也不能过于稀少， 否则其财富获取能力就不能支撑其有效地实行自治( 因此以村为单位实行地方自治行不通) ； 喻希来的研究表明： “ 根据对世界发展趋势的了解和分析， 未来中国的基层自治政府放在几十万人到上百万人的县级( ‘县政、乡派’) 或一二千人的村级( 村民自治或村自治)， 都是不合适的， 惟有放在几万人的乡镇最为恰当。”[10]
三、建立“ 县政、乡治、村派” 乡村治理模式的探讨
实行“ 县政、乡治、村派”， 建立自治的乡镇政权， 可以为“ 多予少取放活” 政策下的新农村建设提供所需的治理模式。
1．“ 县政”， 是指县级政权保持现状。县政权的“ 五套” 班子虽然机构庞大、人数众多， 但考虑到我国的县人数众多， 少则几十万人， 多则几百万人， 自古以来是最稳定的行政区域， 目前保持现状比较稳妥。县政权部门齐全， 功能完善， 许多部门都设有派出机构， 应当最大限度地发挥其行政功能。在“ 县政乡治”的模式中， 由于乡镇实行自治，“ 自治事项” 和“ 委办事项” 明定于法， 县级政府不能任意将应当由自己办理的事项转嫁给乡镇政府， 这将使县级政府各部门健全其派出机构，强化其工作力度， 发挥出县级政权应有的作用。“ 县政乡治” 中的“ 县政” 在机构和组成方式上不必大做文章， 而应当在行政功能上予以强化。
2．“ 乡治”， 是指在乡镇实行基层地方自治( 社区自治)。乡镇为地方自治团体， 具有公法人地位， 设立基层地方自治政府， 依照有关乡镇自治的法律法规办理自治事项， 并执行上级政府的委办事项。乡镇自治必须以法律明定其自治事项与委办事项及经费来源。乡镇自治在财政制度上应有相应配套制度。一是要明确规定乡镇财政收入的来源。有关地税收入应当划定一定比例分配给乡镇， 以保证办理各项自治事项所需经费。乡镇政府作为地方自治政府， 在办理其上级政府委办事项时， 也应当明确经费的承担情况。同时，建立乡镇的预决算制度。乡镇自治政权机构应由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府组成。
乡镇实行基层地方自治， 乡镇人民代表与乡镇长直接选举， 在国家法律的规范下自主办理本地方的自治事项， 并负责办理上级政府的委办事项， 既能保证国家政令的统一， 又能发挥地方的主动性和积极性， 同时切实扩大了基层民主， 强化了对乡镇行政首长及行政机关的监督力度。这是一种公民有序参与政治过程的制度安排， 必将会激发广大农民和乡镇居民政治参与的积极性， 满足当前新农村建设对政治体制改革的需求。同时， 对乡镇机构人员分流的压力相对较小， 可以避免出现因人员分流问题引发的动荡。目前进行的“ 撤乡并镇” 成效值得肯定， 但与乡镇自治相比，仍不是制度创新， 不能从根本上解决乡村治理结构中的问题。
3．“ 村派”， 是指在村设立乡镇政府的派出机构。取消村民自治和村委会， 由乡镇政府设立驻村的派出机构——村公所， 对村的公共事务进行行政管理。由于各村村民作为乡镇居民通过直接选举乡镇人大和乡镇长实现了更大范围的自治， 能够制度化地参与本乡( 镇) 自治事项和公共事务的决策管理， 村民自治已经被乡镇自治所吸收， 没有继续存在的必要， 这是基层民主的发展而不是倒退。村公所不是一级独立的自治体， 不具有独立的决策权和财政权。村公所所需一切经费由乡镇人民政府统一预算、划拨， 没有自行收费摊派的权力。村公所机构精干， 视村之大小由1 至5 名干部组成即可，原“ 包村” 的乡镇干部直接可以实行角色转换。村公所负责组织管理乡镇政府委托的村级公共事务和需要在村级执行的委办事务， 并承担“ 下情上达” 的任务。村公所不领导不干预村内集体经济组织的经营活动， 成为纯粹的公共事务管理机构。村公所工作人员具有公务员身份， 与村内居民没有血缘关系， 其工作受乡镇人大及政府的监督， 同时， 也受所驻村庄村民的监督。这一设计， 完全符合中央“强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率” 的要求。
中央“ 多予少取放活” 政策背景下的新农村建设， 呼唤乡村治理结构的创新， “ 县政、乡治、村派” 的设想也许是一个有价值的选择。
[参考文献]
[1] 周明生. 税收高增长与地方财政困难悖论[J] . 中国改革, 2005, ( 6) : 11- 15.
[2] 赵树凯. 乡村治理: 组织和冲突[J] . 战略与管理,2003, ( 6) : 1- 8.
[3] 于建嵘. 农村黑恶势力和基层政权退化[J] . 战略与管理, 2003, ( 5) : 1- 14.
[4] 程同顺. 当代中国农村政治发展研究[M] . 天津:天津人民出版社, 2000: 61.
[5] 潘嘉玮, 周贤日. 村民自治与行政权的冲突[ M] .北京: 中国人民大学出版社, 2004: 92- 103.
[6] 沈延生. 中国乡治的回顾与展望[J] . 战略与管理,2003, ( 1) : 52- 67.
[7] 王 禹. 我国村民自治研究[M] . 北京: 北京大学出版社, 2004: 191.
[8] 周绍金. 乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建的设想[ EB/ OL] . http/ / .
[9] 于建嵘. 乡镇自治: 根据和路径[J] . 战略与管理,2002, ( 6) : 117- 120.
[10] 喻希来. 中国地方自治论[J] . 战略与管理,2002, ( 4) : 9- 23.
[11] 龙朝双, 谢昕. 地方政府学[M] . 北京: 中国地质大学出版社, 2001: 315.
From “ County Center Village Conduct” to“ Town Center County Conduct” ——Study on the New Model of Town and County Self-control in the New County Construction
DU L-i fu， WEI Den-feng
（Fujian Normal University ， Fuzhou 350000， China）
Abstract： The undergoing government system “ County Center Village Conduct” can not go on anymore. By the influence of the new policy “Give more， Get less， Make active” by Central Government， the new controlling system should be considered rig ht now. In the county and tow n， it should be self-control model， which is to establish the direct vote self-control system. This control system， “Town Center， County Control，Village Send”， is fitful to our country People Representative System， it is benefit to the new country construction.
Key words： the new county construction； town and county self-control； village govern People Representative System
（本文载《华 东 经 济 管 理》2007 年2 月 第21 卷第2 期 ）
