权力制约的理论基础与制度建设

柳建闽1,张 帆2

(1.福建农林大学人文社科学院,福建福州350002; 2.福建师范大学经济法律学院,福建福州350007)

 

[摘要]首先对权力制约的理论基础进行了阐述;进而分析了我国分权与制衡实践中存在的主要问题;并根据我国的现实情况提出了若干制约权力的必要的制度建设与法律保障建议。

[关键词] 权力;权力制约

[中图分类号] D630.9   [文献标识码] A  [文章编号] 1671-6922(2004)02-0067-04

福建农林大学学报(哲学社会科学版),2004,7(2):67-70

 

权力是推动和维持国家机器运转的基本力量,没有权力就没有政府,从而也不可能建立起有序的社会环境。然而权力及其运用是一种极其复杂的社会活动。它犹如一柄双刃剑,运用得当,则可造福人类,推动社会政治经济向前发展;运用不当,则会给社会带来深重的灾难。因此,对权力的运用进行有效的监督与制约,是保证权力的行使不偏离社会公共利益轨道的基本途径。由于权力的特点和权力行使者的人性弱点所致,权力被滥用是一种非常普遍的社会现象[1]。因此,如何对权力进行制约,是一个极具社会现实意义的热门话题。

一、理论基础:一切权力属于人民

要对权力进行有效的制约,首先应从观念上明确为什么要对权力进行制约,谁有权对权力的行使进行监督等问题。

西方资产阶级政治学者认为,公共权力与公共利益是一对矛盾。公共利益是人民大众基本权利的集合体。为了治理国家的需要,公众通过让渡自身的一部分权利组成公共权力,用以控制社会、维持秩序[2]。从这个意义上来说,公共权力的实质仍然是公民的基本权利。公共权力的大小,取决于人民大众权利让渡的多少。行使公共权力的人,如果尽心尽责,将权力的运用极尽维护公共利益,那么,民众的公共利益总量是保持平衡的;而如果公共权力被滥用,被用于权钱交易、谋取私利,那么公共利益的范围就缩小了,公民最初的权利让渡宗旨就得不到实现。因此,民众的基本权利是公共权力的本源,公共权力的合法性和根源都是建立在公民的权利及其授权基础上的,公民权利让渡得越多,组成的公共权力就越大。各国理论与实践均表明:公共权力越大,就越容易被滥用。为防止过大的公共权力被滥用,对其进行必要的监督也就成了顺理成章的合理要求和举动。

我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一规定高度揭示和概括了现代民主社会的精神实质。人民既然是一切权力的所有者,理所当然地可对权力的行使进行监督与约束。故此,我国宪法第四十一条接着规定:“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”从实践来看,人民群众运用协商对话、信访、举报、民主评议、民主测验等丰富多彩的形式对权力的行使进行多方面的监督,已取得一定成效,对权力行使者的行为产生一定的压力,迫使他们的许多行为不致过分地偏离法律轨道,从而最大限度地体现了社会公民的公共意志和公共利益。

权力的行使必须受到监督与制约的缘由还在于权力的分布格局。“一切权力属于人民”,这是现代文明国家的公理。然而,这只是从理论上解决了归属问题。实际上,任何一个国家,其地域是广泛的,民众数量是众多的。人民作为国家权力的所有者,在其实现形式上还不可能达到马克思主义经典作家所设计的“普遍吸收所有的劳动者管理国家的理想境界”[3]。人民大众管理国家的实现方法是一种间接民主方法,即通过法定程序选举代表组成国家各级机关,将权力交由这些机关及其工作人员来行使。基于这样的一种观念,中国共产党曾将国家机关的各级工作人员形象地界定为“人民的公仆”。既为“公仆”,理应为民作主,为民服务。然而,实际上,并非所有的领导干部都具有“公仆”意识,恰恰相反,“公仆不仆”。在他们的眼中,辖下的民众才是逆来顺受的仆人。因此,手中的权力成了他们任意玩弄、谋取私利的工具。权力的所有者与使用者的这种分离格局及权力使用者的这种错误心态,使得权力的制约与监督显得尤其必要。这正如股份公司的机构设置原理:股东把自己的血汗钱交由公司组成公司资本,资本越多,公司管理层运作的余地就越大,但股东的风险也就相应地越大。为防止公司管理层违法经营,损害股东利益,各国公司法均有公司监事制度的完善规定。

权力的行使必须受到监督与制约,还在于掌权者的道德素养。假定掌权者的道德素养人格境界是高尚的,权力在他的眼中只是服务大众的媒介和工具时,那么,即使没有监督、没有制约,也不会造成多大的后果。这种情形下,只有工作失误的后果,而没有滥用权力的恶行。然而,假定代替不了现实。从目前的社会实践来看,玩忽职守、买官卖官的丑行时有耳闻,贪赃枉法、行贿受贿的大案要案接连不断,拜金主义、极端利已主义泛滥成灾。甚至为竞选人大代表而不惜刀枪相见、酿成命案的报道也常见于一些地方媒体中。精神境界、人文素质在此荡然无存,显现在世人面前的是赤裸裸的巨大私利。孟德斯鸠曾说:“越是有权力的人就越是拼命地取得更多的权力;正因为他已经有了许多,所以要求拥有一切。”[1]试想,如果没有约束与监督,没有制度上的措施对掌权者的行为进行有效的制约,我们所生活其中的社会秩序将是怎样的一种情形?

二、实施方式:分权与制衡

近代资产阶级权力制约学说的代表人物孟德斯鸠认为:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[1]各国的政治生活也充分表明,要想以权力约束权力,就必须解决权力的分工与牵制的问题。

一般认为,国家的权力结构体系是由立法权、司法权和行政权组合而成的。所谓分权就是要将上述三种权力合理分工,交由不同的国家机关来行使,并使三种权力处于平行地位。所谓制衡,就是要使上述三种权力在平行的基础上互相约束与牵制,使其中的任何一种权力都不能脱离其他两种权力而独断专行。如此,才能保证权力的运行最大限度地在法律的轨道内进行。分权与制衡机制的实践,以美国模式最为典型。根据美国宪法的规定,国会、总统和最高法院分别拥有立法、行政和司法权。国会享有充分的立法权,但国会通过的法案却不一定能够生效实施,因为总统对法案是否生效具有最后的批准权和否决权;总统甚至还可以通过国情咨文等方式,实际享有立法建议权;反过来,如果总统的行为严重违法或犯罪,国会可通过罢免程序对总统进行弹劾;总统任命的官员,须经国会的同意方可正式上任履职;特别值得一提的是,在美国,掌握财政钱袋的部门是国会,行政部门的预算方案须经国会审查批准方予拨款。应当说,这是立法权对行政权的最有效的制约手段。

在我国,资产阶级民主革命的先驱孙中山先生,在充分理解与汲取西方国家“三权分立”理论精髓的基础上,曾提出将国家权力划分为立法、行政、司法、监察和考试等五个部门的“五权分立”理论。尽管由于历史的原因,“五权分立”理论最终没能得到有效的实施,但也不失为中国民主制度建设史上的一次有益探索,并给国人留下了可贵的历史经验。邓小平同志指出,西方国家和我国的国情不同,因此不能照搬“三权分立”的理论来构建我国的权力结构体系[4]。但实际上,分权与制衡的思想在我国有关的法律法规中已有充分反映,并贯彻于我国的各项工作之中,且发挥重要的作用。例如,宪法除了明确规定国务院、全国人民代表大会及其常务委员会和司法机关的不同职责外,还着重规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕等等。这些规定都体现了国家机关的权力分工原则。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律制定与实施后,公民或组织因国家机关及其工作人员的违法行政行为而受到人身权和财产权损失时,可以通过向人民法院提起行政诉讼的方式而获得司法救济。这样,就使得司法权对行政权的制约成为可能;从这样的意义上来说,分权与制衡原则在我国也早已得到实践。但从现实情况来看,我国目前的分权制衡机制还有很大的缺陷,突出表现为以下方面。

1.监督主体过多,监督秩序混乱。近年来,随着民主与法制的不断发展,我国已初步形成了由执政党监督、人大监督、司法监督、行政监督、民主监督、社会监督等构成的多元化权力监督体系。有如此完备的监督体系固然是好事,但关键问题在于这种监督体系与机制是否能在现实生活中发挥“天网恢恢”的效果。实际上,由于监督主体过多、责任不清、行动不一,再加上被监督对象情况的复杂、监督的程序缺乏衔接、协调与统一,反而造成了许多监督死角与漏洞,导致监督秩序混乱:要么齐抓共管,要么相互推诿;或者处罚过重,一棍打死,或者监管不力,徇私徇情。严重降低了监督主体的工作效率和监督约束机制整体功能的发挥。报载,湖南常德市鼎城区石板滩镇干部张新国向该镇农民刘宝贵“喂粪”一事,因受害人的步步紧逼,有关部门进行了多次处理。先是镇党委会议决定给予党内警告;2个月后,鼎城区纪委给予留党察看一年的处分;区监督局决定撤销其主任科员的职务;10天后,鼎城区纪委又作出开除党籍的处分[5]。如此“逼罚”,何以体现监督部门的严肃性和效率性?

2.监督主体缺乏独立性。监督主体的独立性,是有效权力制约机制建立的前提条件。然而,我国现行体系中各监督主体恰恰缺乏这种独立性。纪委、监察等类的内部监督主体,大都存在于党政机关内部,其负责人通常由同级党委或行政机关的副职领导成员兼任,人员经费开支与编制也都掌握在同级党委和行政机关手中。如此一来,监督主体与被监督者实际上是一种下级与上级之间的隶属关系,此种情形下,要使他们发挥独立的监督作用,特别是对同级党政机关领导进行监督,简直是不可思议的事情。基于同样的原因,人大的监督权也未能得到有效的发挥。尽管宪法明确规定人民代表大会是国家权力机关,一切国家机关由它产生并向它负责,受它监督,且人大内部还依法设置了各种专门委员会。然而,一个明显的事实是:各省、市、自治区的人大负责人通常都由同级党委负责人兼任(当然是以人民代表大会选举产生的名义);各级人大工作人员的任命与使用由组织、人事部门决定;其所需的经费开支由行政部门核拨;人大代表由各行业现职人员组成,不是一种职业,而更是一种荣誉和待遇。凡此种种,使许多地方的人大往往成了行政机关的附庸,成了举手表决的机器和领导干部退居二线的场所。至于其监督功能几乎就丧失殆尽,无从谈起。

没有监督与制约的权力,必将导致腐败。原泰安市委书记胡建学就曾经说过:“到我们这一级别的干部就没人管了”。因为“没人管”,所以就敢滥用权力,践踏法纪。近年来,一些的“一把手”腐败问题的揭露,确实让国人感到触目惊心。可见完善权力分工与约束机制对当代中国来说是何等重要的问题。

三、法律保障与制度建设

权力是一种客观实在的物质力量,必须借助另一种与之相等或者更强大的力量来约束,它才能接受监督。在这里,必须借助的“力量”之一就是必要的制度建设与机制的健全。笔者认为,根据我国的现实情况,制约权力的制度建设应着重注意以下几个方面的问题。

1.从实质上确立各级人大的监督作用,真正树立人大作为权力中心的观念。要做到这一点,笔者认为应当建立如下制度:(1)一切权力分工构建均应以宪法原则为基础,各级人大的行政地位应当与各级党政机关平行,且领导人员不得相互兼任;(2)人大代表应由两部分人员组成:一部分是目前所实行的各行业代表;另一部分是不能由行政机关随意罢免、撤职的专职人员。各行业的代表可以充分反映社会各界的呼声和代表各阶层民众的利益,而“终身制”的专职人大代表则能够充分地行使参政、议政的权利,两者结合可起到相得益彰的作用。(3)同级行政机关的主要领导人员在其任职的每一年度均应向同级人大进行工作汇报,接受人大代表的质询,并且应当对其家庭财产状况进行公开说明和公示。如果其财产或消费水平与其正常收入严重偏离,本人又不能说明财产合法来法来源的,就应当认定为非法所得;拒绝申报或申报不实的,要予以严厉处罚。这样,把各级领导干部的财产状况置于有效的法律监督之下,才能有利于防止权钱交易,及时地遏制腐败现象的发生。与此同时,相配套的两项制度应得以加强与完善:一是严禁领导干部的亲属在一定地域范围内的从商行为;一是银行实名存款制的真正建立与实施。(4)各级政府的经费开支由同级人大按年度核拨。唯其如此,人大才能真正成其为人大,才能真正作为人民大众的“代议机关”,才能真正发挥制约行政权力的效力。

2.进一步加强党内监督的制度建设,强化对“一把手”的权力制约。从近年来的反腐实践来看,党内监督的重要性是其他监督措施所不能替代的。特别是随着中国共产党《党内监督条例》的颁布和施行,这种作用将更加显现出来。然而,从现行的制度设计来看,在党内监督体系中承担最重要角色的纪检部门的领导是由同级党政副职领导来担任的。职级之差,绝对地注定了纪检部门只能对下级部门进行监督,而无法对同级党政“一把手”的行为进行有效的监督(这恰恰又是目前最重要的监督之一)。要改变这种现状,笔者认为,最基本的措施就是要提高纪检部门的行政级别,使其从目前的同级副职上升到与同级平行;甚至还可以考虑由上一级党政副职领导来兼任。如此,才能为监督同级党政“一把手”创造前提条件。其次,是依据党内监督条例的有关精神,建立健全一整套的符合民主集中制原则的领导决策机制,完善议事程序,强调集体领导;反对“一把手”将个人意志凌驾于党委领导之上,把个人意思视为党委的决定和指示,使集体决策规范化、制度化;对本辖区范围内的重大工作任务和部署,重要干部的任免、调动和处理,群众利益方面的重要问题等都应由党委会、常委会集体讨论、充分酝酿,通过民主程序作出会议决定;任何个人都无权决定重大问题;领导集体作出的决定,每个成员都必须坚决执行。

3.强化组织部门的责任意识,实行“人才任用”负责制。组织部门是专门负责对领导干部的考核、任用工作的。对每个干部的德、能、勤、责进行综合考评与审核,就是其工作的全部内容。干部选拔任用的不恰当,归根到底是组织部门的工作失误。实践中,有少数“流氓”、“文盲”加“法盲”式的人物被提拔到政府部门担任领导干部,不能不说与当地的组织部门工作不负责任有密切的关系。这种现象严重地丑化了执政党和政府在民众中的形象。因此,应通过一系列的责任追究措施来增强组织部门的选拔任用干部的责任意识,适当改变目前的工作方法与手段,切实获得基层群众对目标人选的真实看法。如因工作马虎,甚或有意提供虚假情况而导致干部任用失误的,应承担相应的责任。“谁任用,谁负责”,而且责任一追到底。唯其如此,干部的任用问题才能避免“一言堂”,才能避免提拔不称职、不合格甚至违法犯罪分子(绝对不是危言耸听)担任领导干部;才能使各级领导干部的考核、任命工作更具严肃性和负责性。

4.完备的法律和制度必须通过有效的实施才能实现。“徒法无以自行”。无论法律多么完备,惩处多么严厉,如果法律执行不力甚或不敢执行法律,那么,权力约束、法律监督等都将是一纸空文。因此,根据发达国家和地区的反腐败经验,建立一个具有高度权威和统一的反腐机构(如美国的联邦调查局、新加坡的反贪污调查局、我国香港的廉政公署等),也是值得我们借鉴的、加强权力制约的有力措施之一。

 

 

[参考文献]

[1]孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆, 1982. 154-155.

[2]洛克.瞿菊农,叶启芳译.政府论(下册)[M].北京:商务印书馆, 1981. 48-58.

[3]中共中央马恩列斯著作编译局.列宁全集(27)[M].北京:人民出版社, 123.

[4]邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社, 1993.241,244.

[5]贺银河、金旭华.湖南一68岁农民上访,却被镇干部摁住灌大粪[N].潇湘晨报.2003-06-10(第三版).

 

 

Theoretical basis for conditioning power and establishment of legal institutions

 

LIU Jian-min1, ZHANG Fan2

(1.College of Humanities and Social Sciences,Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou,Fujian350002,China; 2.College of Economics and Law,Fujian Teachers University,Fuzhou,Fujian350007,China)

 

Abstract: With the basis for conditioning power expounded theoretically and the major problems in decentralizing and conditioning power in China analyzed, advice on establishment of legal institutions and security essential for conditioning power currently in China has been put forward in this paper.

Key words: power; conditioning power 

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