黄 晓 辉
党的十八大报告指出：“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。中央纪委向党的十八大的工作报告也指出“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要坚持把从严治党和依法治国结合起来，加强反腐败国家立法，健全反腐败法律制度。”近日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上进一步强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”以上信息非常明确地表明：党中央已经有力地亮出了“制度反腐”的利剑。用制度的方式制约公权力，走制度反腐的道路，是众望所归，也是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。那么，应该怎样发挥制度的作用？怎样的制度才能达到反腐之目的？笔者认为，“制度反腐”之制度必须具备必要的内在和外在特征。
一、“制度反腐”之制度的内在特征
制度的内在特征是指制度的内容所具有的基本属性。能够“把权力关进制度的笼子里”的制度，必须是制定得良好的制度。这样的制度必须具备如下内在特征：
第一，保护性，即保护公民权利的属性。中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”，反对腐败的根本目的在于保护人民的利益，保护公民的权利。因此，“制度反腐”之制度也就必然要首先体现人民的利益、公民的权利，是服务于人民的制度，保护公民权利的制度。只有这样，制定制度才有明确的目的，才不会迷失方向；也只有这样的制度，才能得到人民的拥护和支持，才有制度落实的民众基础，才能发挥好反腐的作用。
第二，限权性，即限制国家权力的属性。保护公民权利和限制国家权力是一个问题的两个方面。我们知道，权力具有无限扩张的属性，掌握权力者总是要把权力运用到极限。因此，制度要真正起到保护公民权利的作用，就必须有效地限制国家权力。科学划分国家权力的界限，明确每一项权力的运行范围，是反腐制度的基本特征之一，是不可或缺的。所谓“把权力关进制度的笼子里”，就是通过制度划分权力的界限，限制权力的行使，保障每一项权力都在各自的界限范围内运行。
第三，规范性，即规范权力运行的属性。一个制定得良好的制度不仅要有限权性，而且要有规范性。因为权力的行使不仅要有界限范围，而且要有程序规范。没有界限，权力的行使就会无限扩张；没有规范，权力的行使就会混乱无序。限权性在于明确权力运行的界限，防止越权和集权；规范性在于设定权力运行的轨迹，防止乱权和滥权。如果说限权性是把权力限制在制度的笼子里的话，那么规范性则是要求被限制在笼子里的权力还要规规矩矩，不允许其胡为乱来。规范性和限权性相互补充、相辅相成，共同制约着权力的运行。
第四，惩戒性，即惩戒违规行为的属性。权力犹如一只老虎，要真正约束权力这只老虎，关权力的笼子必须是“铁”的，够硬。如果权力老虎要想冲撞这只笼子的话，必将被碰得头破血流。否则，就无法起到关住权力老虎的作用。这就是制度的惩戒性所要体现的内容。惩戒性也体现了可预期性，即根据制度的规定，执行制度的结果可以看得到，违规违纪者将受到必要的惩罚是事先告知的。因此，一个制定得良好的制度，必须要有明确的有效的对违反制度行为的惩戒性规定，以使掌握权力者不敢违反制度行使权力、不敢践踏制度、不敢腐败。
制度内在特征的上述四个方面，相互联系、逐层递进，是一个统一的整体，共同构成了一个良好制度的基本属性。其中，保护公民权利是首要属性，限制国家权力和规范权力运行是基本属性，惩戒违规行为是保障属性。只有具备了这四个方面基本属性的制度，才能起到使掌权者不敢腐、不能腐、不易腐的作用。
二、“制度反腐”之制度的外在特征
“制度反腐”之制度，要在现实社会中发挥作用，得到真正的贯彻落实，除了必须具备上述的内在特征之外，还需要具备一些基本的制度环境。这些基本的制度环境，构成了制度的外在特征。其主要有：
第一，公开性，即制度必须公布于众、广为宣传，让人知晓。反腐制度以限制和规范权力为目的。而要达到该目的，制度就应该公布于众、广为宣传，让人知晓，不仅要让制度规定的当事人知晓，而且要让广大群众知晓。让当事人知晓，当事人才能以制度律己，遵照执行。俗语说，“不知者无罪。”如果当事人不知道制度的规定的话，我们怎么能奢求当事人能够按照制度规定办事，我们又有何理由对违规者实行惩戒？让群众知晓，群众才能以制度为准绳，监督执行。只有让群众监督，掌权者才不敢违背制度，以权谋私。让当事人知晓，是制度得到落实的自律条件，是前提；让群众知晓，是制度得到落实的他律条件，是补充。两者都是必须的。因此，公开性是“制度反腐”之制度的首要外在特征。一项制度，即使制定得再好，如果没有向社会公开公布，并且广为宣传，让当事人知晓，让群众知晓，那么该制度也将成为一纸空文，成为粉饰法制、装点门面的工具。
第二，稳定性，即制度一旦公布，则相对稳定，一般不轻易更改，特别要杜绝频繁更改。这是由以下因素所决定的。首先，制度必须是严肃的，制度一旦公布，就应该令行禁止。如果制度经常变化，将失去制度的严肃性，不利于制度的执行。其次，制度从制定出台到执行落实有一个过程，这个过程是人们学习、理解和把握制度，并把它变为自觉行动的过程。如果制度经常变化，人们将不断地处于这个过程中，人们将疲于应付，无所适从。再次，制度要有可预期性，违反制度必然受到相应的惩罚。如果制度经常变化，将失去可预期性，将使违反者抱有侥幸心理，敢于去挑衅制度。最后，制度经常变化，还容易使制度演变为掌权者的工具，通过制度的频繁修改，以制度的名义谋取私利。因此，制度的稳定性是非常重要的，从某种意义上说，没有制度的稳定性就没有制度的执行性。
第三，权威性，即人们对制度的敬畏之心，社会形成不能违背制度、不敢违背制度的环境。权威性是一个社会具有良好的制度环境的集中体现，是上述诸因素在长期实践中形成的外化结果。一个社会，只有真正形成了制度权威性，制度反腐才能真正达到目的。制度权威性的形成有两个必要条件：一是制度本身应该是制定的良好的制度，即必须具备上述的制度的内在特征；二是在长期的严格、公正执行制度的过程中，人们养成了对制度的敬畏之心，形成了不能违背制度、不敢违背制度的社会环境。因此，制度权威性的形成将是一个长期发展的过程，需要我们大家共同努力。
与制度的内在特征之间的相互关系一样，制度的外在特征的上述三个方面也是相互关联，逐层递进的。其中，公开性是首要的外在特征，是良好的制度环境的前提条件；稳定性是基本的外在特征，是良好的制度环境的基本条件；权威性是重要的外在特征，是良好的制度环境的集中体现。只有同时具备了这三个方面的外在特征，“制度反腐”之制度才能很好地发挥作用，才能收到应有的效果。
综上，“制度反腐”之制度，只有具备了上述的内外在特征，才能达到习近平总书记所说的“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”之目的。
附、作者简介：
黄晓辉（1958－），男，福建福州人，福建师范大学法学院教授，福建师范大学宪政研究中心主任，福建省法学会常务理事、法理学研究会副会长，福建省科社暨国际共运史学会常务理事。联系电话：15606018197。电子邮箱：huangxh1958@163.com 。 联系地址：福建省福州市仓山区花香园1-301室。（邮编：350007）
