论“制度反腐”之制度特征

黄 晓 辉

 

党的十八大报告指出:“健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败”。中央纪委向党的十八大的工作报告也指出“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要坚持把从严治党和依法治国结合起来,加强反腐败国家立法,健全反腐败法律制度。”近日,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上进一步强调:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”以上信息非常明确地表明:党中央已经有力地亮出了“制度反腐”的利剑。用制度的方式制约公权力,走制度反腐的道路,是众望所归,也是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。那么,应该怎样发挥制度的作用?怎样的制度才能达到反腐之目的?笔者认为,“制度反腐”之制度必须具备必要的内在和外在特征。

一、“制度反腐”之制度的内在特征

制度的内在特征是指制度的内容所具有的基本属性。能够“把权力关进制度的笼子里”的制度,必须是制定得良好的制度。这样的制度必须具备如下内在特征:

第一,保护性,即保护公民权利的属性。中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”,反对腐败的根本目的在于保护人民的利益,保护公民的权利。因此,“制度反腐”之制度也就必然要首先体现人民的利益、公民的权利,是服务于人民的制度,保护公民权利的制度。只有这样,制定制度才有明确的目的,才不会迷失方向;也只有这样的制度,才能得到人民的拥护和支持,才有制度落实的民众基础,才能发挥好反腐的作用。

第二,限权性,即限制国家权力的属性。保护公民权利和限制国家权力是一个问题的两个方面。我们知道,权力具有无限扩张的属性,掌握权力者总是要把权力运用到极限。因此,制度要真正起到保护公民权利的作用,就必须有效地限制国家权力。科学划分国家权力的界限,明确每一项权力的运行范围,是反腐制度的基本特征之一,是不可或缺的。所谓“把权力关进制度的笼子里”,就是通过制度划分权力的界限,限制权力的行使,保障每一项权力都在各自的界限范围内运行。

第三,规范性,即规范权力运行的属性。一个制定得良好的制度不仅要有限权性,而且要有规范性。因为权力的行使不仅要有界限范围,而且要有程序规范。没有界限,权力的行使就会无限扩张;没有规范,权力的行使就会混乱无序。限权性在于明确权力运行的界限,防止越权和集权;规范性在于设定权力运行的轨迹,防止乱权和滥权。如果说限权性是把权力限制在制度的笼子里的话,那么规范性则是要求被限制在笼子里的权力还要规规矩矩,不允许其胡为乱来。规范性和限权性相互补充、相辅相成,共同制约着权力的运行。

第四,惩戒性,即惩戒违规行为的属性。权力犹如一只老虎,要真正约束权力这只老虎,关权力的笼子必须是“铁”的,够硬。如果权力老虎要想冲撞这只笼子的话,必将被碰得头破血流。否则,就无法起到关住权力老虎的作用。这就是制度的惩戒性所要体现的内容。惩戒性也体现了可预期性,即根据制度的规定,执行制度的结果可以看得到,违规违纪者将受到必要的惩罚是事先告知的。因此,一个制定得良好的制度,必须要有明确的有效的对违反制度行为的惩戒性规定,以使掌握权力者不敢违反制度行使权力、不敢践踏制度、不敢腐败。

制度内在特征的上述四个方面,相互联系、逐层递进,是一个统一的整体,共同构成了一个良好制度的基本属性。其中,保护公民权利是首要属性,限制国家权力和规范权力运行是基本属性,惩戒违规行为是保障属性。只有具备了这四个方面基本属性的制度,才能起到使掌权者不敢腐、不能腐、不易腐的作用。

二、“制度反腐”之制度的外在特征

“制度反腐”之制度,要在现实社会中发挥作用,得到真正的贯彻落实,除了必须具备上述的内在特征之外,还需要具备一些基本的制度环境。这些基本的制度环境,构成了制度的外在特征。其主要有:

第一,公开性,即制度必须公布于众、广为宣传,让人知晓。反腐制度以限制和规范权力为目的。而要达到该目的,制度就应该公布于众、广为宣传,让人知晓,不仅要让制度规定的当事人知晓,而且要让广大群众知晓。让当事人知晓,当事人才能以制度律己,遵照执行。俗语说,“不知者无罪。”如果当事人不知道制度的规定的话,我们怎么能奢求当事人能够按照制度规定办事,我们又有何理由对违规者实行惩戒?让群众知晓,群众才能以制度为准绳,监督执行。只有让群众监督,掌权者才不敢违背制度,以权谋私。让当事人知晓,是制度得到落实的自律条件,是前提;让群众知晓,是制度得到落实的他律条件,是补充。两者都是必须的。因此,公开性是“制度反腐”之制度的首要外在特征。一项制度,即使制定得再好,如果没有向社会公开公布,并且广为宣传,让当事人知晓,让群众知晓,那么该制度也将成为一纸空文,成为粉饰法制、装点门面的工具。

第二,稳定性,即制度一旦公布,则相对稳定,一般不轻易更改,特别要杜绝频繁更改。这是由以下因素所决定的。首先,制度必须是严肃的,制度一旦公布,就应该令行禁止。如果制度经常变化,将失去制度的严肃性,不利于制度的执行。其次,制度从制定出台到执行落实有一个过程,这个过程是人们学习、理解和把握制度,并把它变为自觉行动的过程。如果制度经常变化,人们将不断地处于这个过程中,人们将疲于应付,无所适从。再次,制度要有可预期性,违反制度必然受到相应的惩罚。如果制度经常变化,将失去可预期性,将使违反者抱有侥幸心理,敢于去挑衅制度。最后,制度经常变化,还容易使制度演变为掌权者的工具,通过制度的频繁修改,以制度的名义谋取私利。因此,制度的稳定性是非常重要的,从某种意义上说,没有制度的稳定性就没有制度的执行性。

第三,权威性,即人们对制度的敬畏之心,社会形成不能违背制度、不敢违背制度的环境。权威性是一个社会具有良好的制度环境的集中体现,是上述诸因素在长期实践中形成的外化结果。一个社会,只有真正形成了制度权威性,制度反腐才能真正达到目的。制度权威性的形成有两个必要条件:一是制度本身应该是制定的良好的制度,即必须具备上述的制度的内在特征;二是在长期的严格、公正执行制度的过程中,人们养成了对制度的敬畏之心,形成了不能违背制度、不敢违背制度的社会环境。因此,制度权威性的形成将是一个长期发展的过程,需要我们大家共同努力。

与制度的内在特征之间的相互关系一样,制度的外在特征的上述三个方面也是相互关联,逐层递进的。其中,公开性是首要的外在特征,是良好的制度环境的前提条件;稳定性是基本的外在特征,是良好的制度环境的基本条件;权威性是重要的外在特征,是良好的制度环境的集中体现。只有同时具备了这三个方面的外在特征,“制度反腐”之制度才能很好地发挥作用,才能收到应有的效果。

综上,“制度反腐”之制度,只有具备了上述的内外在特征,才能达到习近平总书记所说的“把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”之目的。

 

附、作者简介:

黄晓辉(1958-),男,福建福州人,福建师范大学法学院教授,福建师范大学宪政研究中心主任,福建省法学会常务理事、法理学研究会副会长,福建省科社暨国际共运史学会常务理事。联系电话:15606018197。电子邮箱:huangxh1958@163.com 。 联系地址:福建省福州市仓山区花香园1-301室。(邮编:350007 

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