全国首部省级《行政程序规定》诞生记

一位省长,一个专家团,一个立法小组,全民参与

 

全国首部省级《行政程序规定》诞生记

 

2008223,周强在长沙主持召开专家咨询论证会,为《湖南省行政程序规定》的出台做最后准备

  就在签署政府令向社会公布该规定的前夜,周强省长还在挑灯审定,反复斟酌。深夜10点半钟,周强又叫来湖南省政府法制办主任贺安杰,对有关条文询问情况,最后又删除了两条,改动了七八处。细心的人会发现,新闻发布会上发布的是180条,而最后正式公布的却是178

本报记者 吴晓锋

  2008417,本是一个寻常的日子。随着湖南省省长周强签署第222号省人民政府令,让这一天在历史上变得不再寻常。
  这一天,我国首部省级行政程序规定:《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)颁布,并将于101日起实施。
  这部《规定》填补了我国行政程序单独立法的空白!
  我国的行政程序立法走过了十多年的风雨历程,终于从地方立法获得突破,不禁让国内法律界人士眼前一亮。
  这一创举也吸引了国际法学界。美国耶鲁大学在第一时间联系该《规定》立法小组询问情况,请求赐稿。
  这是一部什么样的“法”,如此引人注目,如此不同寻常?湖南既非沿海,又非西部,为何又首先在湖南诞生?是偶然,还是注定?
                  梦想与现实一拍即合
  20073月,全国“两会”期间,湖南省省长周强和著名行政法学家、国家行政学院应松年教授,时任湖南省高级法院院长(现任最高人民法院副院长)的江必新刚好都下榻在全国总工会“职工之家”。
  他们本来就是老熟人,老朋友,周强和江必新还是西南政法大学78届同学。
  三人都与行政法相关:江必新这位专家型大法官同时也是行政法专家,在“空降”湖南之前,任最高人民法院副院长时,长期分管行政审判,再之前是行政庭庭长。而周强省长作为一省的行政首长,当然非常关心“依法行政”问题。
  和法律人在一起,自然就谈法律。话题很快集中到依法行政问题上来。以应松年为首的专家学者10多年来,一直在为一部重要的法律呼吁,这就是行政程序法。
  从上世纪90年代初至今,关于行政程序法的研究和起草工作一直都没有停止过,仅由应松年领衔起草的行政程序法文本就有15稿之多。由于各种原因,至今搁置,成为行政法学者的最大心病,当然也是最大梦想。
  “行政程序至关重要,是依法行政最佳的切入点,能否率先在湖南搞起来?”七十高龄的应松年教授满怀激情。
  此言一出,正中周强心结。中央提出打造法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府。湖南省第九次党代会也提出了富民强省的目标。这就需要加强行政程序建设,推进政府管理的创新,实现富民强省。
  江必新说:“湖南作为中部地区,要实现中部崛起,科学发展是关键,而科学发展观要有法治的保障,需要有法律对违背科学发展观的行政行为进行制约和纠正。”
  三人一拍即合。一次巧遇,催生了一次立法实践。
  “你刚从国外学习回来,应该马上把学到的先进理念、经验运用到工作上来,尽快与教授联系。”周强回到长沙即刻交待省政府法制办主任贺安杰开展工作。
  北京和长沙的“头脑风暴”
  贺安杰此时刚从新加坡学成归来。2005年下半年,他受中组部选派,去新加坡南洋理工大学攻读为期一年半的公共管理硕士。
  领命在身的贺安杰立刻启程去北京,与应松年、王锡锌、王万华三位教授会晤并达成具体立法计划:应松年负责组织专家,先由专家起草一个“专家建议稿”。法制办负责从实际工作的角度,发现问题搜集情况。
  回到长沙,湖南省法制办便开始行动,抽调骨干力量,成立了行政程序立法工作小组。他们首先搜集整理了湖南省现行有效的法规、规章中,关于行政程序方面的规定,然后研究现实中的突出问题。很快,从薄弱环节入手列出了当前存在的63个问题。
  去年5月,在长沙召开了由专家和省法制办立法小组参加的首次研讨会。会上确立了立法指导原则,需要解决的重点问题,框架结构以及定出了工作进度表。
  “作为一个省级行政规章,怎么既与上位法衔接,又能有针对性地解决实际问题,突出重点,这是我们一开始就追求的目标,也是我们的第一个立法原则”贺安杰说。
  而他们的第二个原则就是立足湖南,充分借鉴国内外行政程序立法的经验及理论成果,做到切实可行。
  在专家起草建议稿的同时,省法制办立法小组自己也起草了一个稿子,兵分两路,同时行动。
  “要把所有人都榨干!”这是当时贺安杰常说的一句话。“榨干”是榨干智慧,把专家榨干,把自己人榨干,把每个人的智慧都充分挖掘出来。
  “从那时起,我们便没有休息过一个星期天,大家都很辛苦劳累,但又充满了激情,因为在做一件很有意义的事情!”立法小组的两个小青年对记者说。他们去年从中国人民大学、武汉大学硕士毕业,招考到法制办便没有分配部门,直接进了立法小组。
  榨干智慧的同时,焉能不榨干体力?半年间,法制办5次去北京,与专家们一起研究、讨论、修改。贺安杰说,尤令他感动的,是应松年教授的“认真”。“都70多岁的人了,每次和我们一讨论就是一整天,中午在食堂吃点饭马上又继续,而且会上讨论激烈,劳心又劳力啊!”
  以应松年牵头的专家建议稿修改了5次,于20079月交稿。在专家建议稿的基础上,法制办立法小组又用了3个月时间。研究修改和征求意见,形成了草案。后来一比较,专家们发现,行政裁决、行政调解、行政应急,以及行政监督和责任追究中的部分规定,都是专家意见稿中没有的。
  北大教授王锡锌说:“省法制办更注重现实问题的解决,并不过分强调体系等问题。专家意见稿由于非常强调行政程序法肩负的行政法部分法典化的使命,对基本原则、行政决定的成立和效力等实体内容作了详细规定。”
             三轮征求意见集中各方智慧
  法制办立法小组在专家建议稿的基础上做了修改,形成征求意见稿,发到各市、州、县征求意见,并召开了3大系统的座谈会。
  第一个是全省法院系统(主要是行政审判庭)的座谈,听取来自司法实践中的建议。当时的湖南省高院院长江必新,本身就是行政法专家,对于该规定从动议到出台全程予以了支持、指导;第二个是湖南地方高校(以行政法学者为主)的座谈。“这次立法专家小组的成员全是北京的学者,那么地方呢,湖南大学、湘潭大学、湖南师大等等都有很多优秀的行政法学者,他们对于本乡本土的意见也值得重视”;第三个是全省政府系统,以及人大、政协和各民主党派的座谈。
  3个座谈会和第一轮征求意见下来,改动颇大,形成了第二次征求意见稿,又开始了第二轮征求意见。
  这一次,法制办立法小组兵分两路。一路上北京,听取有关方面的意见,并与专家组全体成员开会讨论,另一路则分成几个小组,下地方听取意见。这样,产生了第三次征求意见稿和第三轮征求意见。
  行政程序规定是约束行政行为的,权力越大的部门将受到越大的约束,对此,不少人把它喻为行政部门的“紧箍咒”。这一轮的两个座谈会,就在与行政程序规定最直接的两大部门召开,一个是行政执法部门,一个是综合决策监督部门。
  民政厅法规处副处长廖国核告诉记者,他感到很欣慰,因为他当时在讨论会上提的意见最后被采纳了。他说:“《规定》第81条规定,法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的,实行限时办结制度,其中,办理的事项只涉及一个行政机关的,行政机关应当自受理申请之日起20日内办结;20日内不能办结的,经本行政机关负责人批准,可以延长10日,并应当将延长期限的理由告知申请人。而当时的意见稿对延长时间的规定五花八门,有延长10天的,有延长15天的,还有20天的,等等,虽说有的是难易程度不同,具体情况具体分析,但这样整个规定显得太杂乱,本身延长10日就已经是特殊情况了。”
              立法建议像雪片一样飞来
  如果说很多农民朋友也在对该规定积极关注并提出了建议,你相信吗?
  省法制办贺安杰主任介绍,新邵县潭溪镇岩52组村民黄载顶,在看到2008218《湖南日报》刊登的《规定》(草案)后,感到非常欣慰,想为家乡和谐社会建设尽微薄之力的想法油然而生。
  10天之后,黄载顶洋洋洒洒写了13条建议的信件,飞向了湖南省政府法制办。这可不是黄载顶拍拍脑门就想出来的,记者看到,里面援引的理由还有《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。
  中国驻黎巴嫩大使馆彭毅,欣闻家乡拟推出《湖南省行政程序规定》,并在审议前广泛征求各界意见,感到“该规定意义重大而深远,要为家乡建设献绵薄之力”。
  繁忙的工作之余,他在对草案进行认真研读后,提出2300余字建议,建议带着一颗游子的赤诚之心万里之外、飘洋过海飞回故乡。
  律师界现在作为一个“新阶层”崛起,成为参政议政的生力军。湖南天地人律师事务所何建国律师告诉记者,他参加了由省法制办、省优化办、省纪委行政效能接待室等组织的立法座谈会。
  律师界一致认为此规定在全国尚属首例,具有里程碑意义。他精心准备,对此提出了长达6页的17点建议,而且每条建议后都详细陈述了修改理由。最后有几条被采纳他备感欣慰。
  贺安杰主任说,最让他始料不及、感慨万分的还是普通群众的参与热情。通过网络、邮寄传来的信件、帖子不计其数。
               政府令签署前夜的挑灯夜战
  说到《湖南省行政程序规定》不得不提到一个人,那就是该立法的主导者———省长周强,虽然周强在接受本报记者采访时一再拒绝,“不要写人,不要写我”,但这却是无法回避的。
  用贺安杰的话来说,是“省长自始至终高度重视、精心指导”。据贺安杰介绍,周强在该规定的起草过程中就专门听取了5次汇报,对起草、修改的指导思想、原则、要解决的重点问题,重要的制度安排等,都作了具体的指示和要求。对一些细节问题也没有放过。比如,要求在进一步的修改过程中,每个条文要标明它的立法依据。要不断地收集一些行政程序方面的典型案例,加以整理、汇编等。
  记者看到一本厚厚的《湖南省行政程序规定对应法律法规汇编》,《规定》里面的每一个条文后面都附着对应的法律法规,以保证每一条都有法可依。
  今年223日,周强在长沙主持召开了由应松年、江必新、石亚军、王锡锌等12名专家参加的咨询论证会,一整天热烈讨论。而就在签署政府令向社会公布该规定的前一夜,周强还在挑灯审定,反复斟酌。10点半钟,周强又叫来贺安杰,对有关条文询问情况,最后又删除了两条,改动了七八处。细心的人会发现,新闻发布会上发布的是180条,而最后正式公布的却是178条。
  “省长如此关心一部立法有什么特别意义呢?省长要做的事情很多啊!”记者不解地问。
  “是啊,你问到了一个核心的问题!”贺安杰感慨“一个行政首长要处理的政务确实很多。但政府一个最重要的角色是制定规则。重视规则的制定,应当说正是一个行政首长的高明之举。立这个规定本身也不是目的,而是以此为平台,推动行政体制改革和政府管理的创新,改善投资环境,实现富民强省。”
  200849,湖南省政府召开第四次常务会议,会议审议通过了《湖南省行政程序规定》,并决定于2008101日起实施。
  417,省长周强签署第222号省人民政府令,正式向社会公布《湖南省行政程序规定》。
  一部填补空白的“立法”诞生了。

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