未来五年我国亟需修改制定哪些行政法律

权威行政法研究机构开展专题调查

                未来五年我国亟需修改制定哪些行政法律

  □亟需制定的5部行政法律：行政程序法、行政补偿法、政务公开法、行政强制法、行政收费法
　　□亟需修改的5部行政法律：国家赔偿法、行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政监察法

莫于川 赵燕

　　十一届全国人大常委会正在制定5年立法规划，这对未来5年我国法制发展具有重要意义。近日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心暨中国行政法研究所专门就未来5年我国亟需制定和修改哪些行政法律，开展了一项专题调查。针对调查结果，有关专家进行了深入分析。
　　在此次调查中，调查者随机发放书面问卷100份，收回85份，其中有效答卷78份，通过网络调查渠道收到有效答卷12份。

表1：受调查者认为亟需制定的行政法律排序

根据表1中显示的数据，行政程序法居于首位，可见受调查者对未来的行政程序立法寄予了很高期待，尽管存在种种困难和矛盾，但是人们仍然希望能将该法列入新一届全国人大常委会的5年立法规划中。尤其值得一提的是，我国第一部关于行政程序的地方法规《湖南省行政程序规定》将于今年10月1日起正式实施，它会带动一批行政程序地方立法相继出台，为中央层次的行政程序立法提供经验、创造条件。
　　排在第二位的是“行政补偿法”。从多年来的实践看，合法行政行为对行政相对人权益造成损害需要予以补偿的情形大量存在，但一直没有专门法律加以调整，各地、各领域的补偿办法也很不一致。2004年通过的我国宪法第二十二条修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”补偿条款虽载入了根本法，仍需要通过立法建制来具体调整和规范。
　　在不断增强行政透明度、大力建设阳光政府的今天，出台政务公开法的必要性日益凸出。排在第三位的这部法律，在受调查者看来也应列入新一届全国人大常委会的立法规划中去。跟它密切相关的一部行政法规———政府信息公开条例，已于今年5月1日起施行，这标志着我国迈出了行政公开法制建设的新步伐。在其实践基础上总结经验、形成共识，尽快将其上升为法律———“政务公开法”，将是下一步我国行政公开法制建设的新目标。
　　从表1中数据可见，行政强制法和行政收费法处于同一顺位，一并进入受调查者的视野。不言而喻，无论是行政强制法还是行政收费法，其内容均与公民、法人和其他组织的人身权利和财产权利密切相关，涉及易于产生行政侵权的领域，在行政管理实践中存在的行政争议也非常多。没有高位阶的专门法律加以调整和规范，难以实现对前述主体合法权益的有效保护。因此，行政法制实践“千呼万唤”它们尽快出台。
　　除上面提到的5部法律外，接下来受调查者选择的还有行政征用法、行政合同法、违法行为矫正法、行政指导法，这是一些特殊领域和新型行政管理行为的专门调整法律。它们的被选择，在一定程度上反映了当前行政管理实践对它们的迫切需求。

表2：受调查者认为亟需修改的行政法律排序

表2中的数据显示，国家赔偿法以绝对多数的比例在亟需修改的行政法律中位居第一。国家赔偿法自1995年1月1日起施行以来，在保障公民、法人和其他组织取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，创造和谐的政民关系和稳定的社会环境方面，起到了积极作用。但在施行实践中，赔偿范围、程序、标准以及费用支付方式等方面日益暴露出诸多问题，“赔偿难”成为广受诟病的突出弊端。因此，亟需通过修改使其更科学、更合理、更符合实际、更具有操作性，从而增强对行政相对人的保护力度。
　　排在第二位的是行政诉讼法。该法颁布施行18年来，发挥了无可替代的重要作用，但其制度安排已难以完全适应今天的现实需求，问题纷至沓来。学界和实务界一致认为，行政诉讼法在受案范围、管辖体制、认定原告资格、诉讼程序、证据制度、裁判类型、允许提起公益诉讼、强化责任以解决执行难的问题等许多方面需要调整创新。
　　行政复议法排在第三位。该法自1999年颁行以来，在为行政相对人提供行政救济、确保行政机关依法行政方面起到了积极作用。随着社会生活的不断发展，该法存在的问题也逐渐暴露出来，包括受案范围、复议机构设置、复议工作人员职权与职责、案件审理方式与程序等、复议审查力度、复议决定执行、与行政诉讼的衔接等方面，都存在许多认识误区和操作难题。尽管延宕多年的该法实施条例已经推出并于2007年8月1日起施行，行政复议法制更具有针对性和操作性，但学界认为，实施条例的创新仍有局限性；由于制度变迁会涉及一些重要的体制、机制和制度的调整变化内容，还是需要通过修改法律来实现，才更具有正当性和权威性。
　　接下来是1996年颁行的行政处罚法。它在行政管理和行政法制领域发挥着重要作用，但其自身存在的问题也无庸讳言。主要包括：处罚权行使主体的规定不尽符合现实，处罚种类的设置不够合理，缺乏过渡性的处罚种类，只是侧重财产性处罚，形式过于单一，处罚裁量约束力度不足，处罚决定执行难等等。行政处罚密切关系到行政相对人的人身、财产和其他权益，行政处罚规范是否完善至关紧要。
　　排在第五位的是行政监察法。自1997年颁布实施以来，它对于完善我国行政监察制度，保障监察机关依法行使职权、履行职责，发挥了重要作用。随着新形势和新问题的出现，该法的局限性日益显露出来，有必要予以修改和完善。2004年10月该法的实施条例正式施行，增强了可操作性，但在补足立法目的、完善工作目标、健全监察机关职能、扩大监察对象范围、增强监察机关独立性、完备监察机关内部约束机制等方面，仍需进一步修改完善。
　　接下来依次排列的是道路交通安全法、地方各级人大和人民政府组织法、治安管理处罚法、行政许可法和统计法，实践证明它们都需要尽快修改完善，才能适应我国经济与社会发展，建设服务型政府和法治政府的客观要求。
　　(莫于川系中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长、教授、博士生导师；赵燕系中国人民大学法学院研究生)