论乡镇政府机构的科学设置

法学院   法学专业

128012004124   李华生   指导老师 杜力夫

 

【摘要】本文通过对乡镇政府机构的科学设置，转变乡镇政府机构的职能，使乡镇政府的职能能够得到更加充分的发挥，构建“小政府，大社会”的乡镇政府体制。本文先对乡镇政府机构的现状进行，总结归纳出乡镇政府机构存在的问题及其科学设置的必要性。最后根据当前社会主义市场经济发展的需要和农村社会改革的需要，以乡镇政府的职能为依据，对乡镇政府机构进行科学、合理的设置。

【关键字】乡镇政府机构;乡镇政府职能;机构设置

随着经济的发展、社会的进步，社会主义市场经济体制发生了变化。马克思主义认为：生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。有什么样的经济基层，就应该有相应的上层建筑与之相适应。现在，经济基层改变了，上层建筑——政府体制，也应该随之改变。

由于全球化、信息化、市场化及知识经济时代的到来，建立在计划经济时代基础上的传统政府体制已经不再适应新的市场经济体系了，而且矛盾日益突出。为了适应市场经济的发展和社会发展的需要，必须转变政府的角色，对政府职能进行重新定位。

乡镇政府作为国家政府机构在农村的基层组织，乡镇政府的工作对象是我国社会的基层群众，乡镇政府是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。所以乡镇政府的运作状况和质量,关系到农村社会生活的稳定。

乡镇政府的主要职能是行政管理。但是，随着基层民主的发展和其自身的结构转型，乡镇政府的主要职能必须作出相应的调整，以行政管理为主转向以乡村民主化治理为主。“管理”与“治理”虽然只有一字之差，但是二者却是两种不同的概念，有着“集权”与“民主”的根本分野。管理的实质，是政府凌驾于社会之上，以行政权支配社会；治理则是一种基于民主的现代政府理念，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者，乡镇机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。

应该肯定，改革开放后，我国的现行乡镇体制在一定的历史时期对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥过非常重要的作用。然而毋庸讳言，随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义新市场经济体制的确立，现行的乡镇体制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出，所以必须进行乡镇政府机构改革[1]。

为了全社会的经济发展、政治稳定，国家大力发展农村经济，提高农民收入，采取了一系列农村改革措施。但是，乡镇政府是国家政权的末梢，所以农村改革能否成功关键在于乡镇政府。

在现代市场经济体制下，要想使我国农村脱离贫困，农民增收，乡镇政府就必须改变以往计划经济时代的行政体制，用市场经济的思维和方式来处理农村发展问题，做农村发展的“引导员、服务员和组织者”。

但是，由于乡镇政府机构的膨胀，乡镇政府职能不清等问题，致使乡镇政府职能不能根本转变。所以中央推行以转变乡镇政府职能为重点的乡镇机构改革措施，而转变乡镇政府职能最有效，也是关键所在的措施就是科学、合理地设置乡镇政府机构，使乡镇政府真正担负起组织和领导本区域内的经济建设，运用经济的、法律的、行政的手段，及时全面地制定并有效地组织实施经济和社会发展规划，发展商品生产，使农村经济全面发展，农民收入稳步提高。

对于科学设置乡镇政府机构，已经有不少专家、学者对此提出了自己的设想。

杨光、周征汉在《关于乡镇人民政府机构设置方法的思考》中建议在乡镇政府设立以下五个办公室：一是党政办公室，具体负责乡镇党委和政府的日常事务。二是经济工作办公室，负责经济建设中的各项技术服务工作，包括农业、副业和工业等方面的技术服务，解决实际的技术性问题，研究、推广各种新工艺、新品种和新方法。三是政法办公室，负责社会治安，解决疑难民事纠纷案件等。四是财政办公室，负责财政税收和农村经营管理工作。五是信息管理办公室，负责内外信息的收集，各项统计工作等。“五办”均设主任一名，党政府办公室主任可由副书记兼任，其他办公室主任由副乡镇长兼任。各办下属人员的配备根据任务的繁简轻重，并结合编制定员的要求而增减。书记、乡镇长直接掌握五办主任，不与其他工作人员发生直接的工作关系，这就形成了一个较为严整的各办主任对书记、乡镇长，各类人员对本办主任的负责层次，从而扭转原有机构设置职责不明确，大事抓不了，小事做不好的混乱局面，政府的职能作用就能得到有效地发挥[2]。

林万宝在《浅议我国乡镇政府机构改革》中设想：在原来“七站八所”的基础上，将内设行政机构与事业单位，成立 3 个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办：农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站[3]。

由于对乡镇机构改革的想法不同，因此，对乡镇政府机构的设置也有不同的观点。但是，都应该以乡镇政府的职能为依据，才能真正实现通过科学设置乡镇政府机构达到转变乡镇政府职能的目的。

一、乡镇政府机构的现状

一般意义上的“乡”最早出现于春秋战国时期[4]。历史上的乡制创建于周代，而确立于秦王朝，当时以12500户为一乡，此后许多朝代都建有乡制[5]。由于朝代更替的原因，从清末开始，乡才重新成为县以下的正式国家行政机关[6]。

最早的乡与行政村并存，同为农村基层行政区域。建国以后，由于人民公社化的影响，乡建制被政社合一的人民公社取代。尽管乡体制在历史上发生了很大的变化，但乡作为国家基层行政单位却有很长一段时间。目前的乡体制在一定程度上是对历史的继续。

与乡平行的镇为县以下城镇地区的行政建制，开始出现于宋代，比乡制晚了2000多年[7]。而具有现代法律意义上的“镇”最早出现在清末的《城镇乡地方自治章程》[8]中。镇的设置标准和级别在历史上经历过多次的变更，1954年宪法规定镇是设置于县之下与乡平级的基层行政单位。镇是与乡相区别的主要管辖县以下工商业发展程度较高，人口集中度和公共设施较完善地区的行政地方，同时具有农村和城市性质的过渡性地方政府单位。

乡镇，是乡村和集镇的统称，是行政区域内的基层组织，它设有国家基层政权及其行政机构。

国家按一定的条件在乡村(包括集市)设置的行政机构，称乡人民政府，习惯称乡政府；国家按一定的条件在集镇设立的执行机关，习惯称为镇政府，二者统称乡镇政府。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府的性质具有两重性：一方面，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关；另一方面，乡镇政府是国家最基层的行政机关。

1954年《宪法》第53条第3款明确规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”；1958年建立政社合一的人民公社制度，乡政权一度由人民公社行使，乡制撤销；1982年《宪法》规定恢复乡建制，全国普遍恢复和建立了乡、民族乡、镇政府。

乡镇政府是最低一级地方政府。1982年《宪法》第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。”这些规定表明，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层政机关，它根据党的路线、方针、政策和国家法律、法规，直接领导着农村的政治、经济、文化和其它有益农村建设的各项社会活动。乡镇政府从人民公社时期的“三级所有”式行政结构的最上级，变为后人民公社时期尤其是村民自治以来国家行政权力延伸到乡村社会的最后一段。现有的乡镇政府基本上是在原来的人民公社基础建立起来的，规模较小，不利于区域社会经济的发展。

现行乡镇政府机构可以分为三种：第一类，乡镇政府的内设机构，主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；第二类，由乡镇政府直接管理的企事业单位，主要有：乡镇文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、食品站、林业站、中小学、卫生院等；第三类，县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，主要有：公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站（所）、水利站、粮管所（或粮站）、信用社、农业银行营业所等。

现行乡镇政府机构还存在以下严重问题：1、养了不少不该养的人。2、收了不少不该收的钱。3、做了不该做甚至违法的事（一是领导沿用过去惯用的那套行政命令的做法，直接插手企业和农民的生产经营具体事务，干涉企业和农民的生产经营自主权。二是承担了很多由专门执法部门担当的工作）[9]。同时乡镇政府行政机构设置上还普遍存在“条块分割”和职能不清等问题。

因此，为使乡镇政治、经济和社会资源均得以有效配置，解决新老机构设置重复和门类繁多等问题，从农村社会经济发展出发，因地制宜地对乡镇政府机构进行重组。

二、乡镇政府机构存在的问题及科学设置的必要性

乡镇政府是中央政府在农村基层的政权机构，赋予了基本的政府行政职能，以便乡镇政府能够履行其行政职责。作为国家政权组成部分的乡镇政府有一定的行政机构，而这些行政机构就是乡镇政府职能的“执行者”。所以说乡镇政府机构是农村经济建设和社会发展的组织者。

改革开放后 ,我国现行的乡镇政府机构在一定的历史时期对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥过非常重要的作用。然而，随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立, 乡镇政府机构的职能也就相应地改变了。现行的乡镇政府机构职能与当前农村发展的政治、经济形势不相适应了，而且矛盾日益突出。现行乡镇政府机构存在如下问题：

（一）乡镇政府机构职能不清

乡镇政府机构职能不清主要表现为“缺位”和“越位”。“缺位”简单地说就是份内该干的事没有干好 ，即“该管的没管或者没有管好”。本来应该由该部门机构履行的职责，由于职责没有落实到本部门机构人员身上，或者机构人员没有尽力去完成，最后使本属于自己部门机构的任务没有完成，导致乡镇政府工作不到位；“越位”就是指做了超越本部门机构职能范围和权限的事，即"管了不该管的事"。超越部门机构去行使行政行为，大多数是因为行使该行政行为可以得到利益，在利益面前，这些机构人员违法行政。这是因为有职能而没有很好的行使，但大多数是因为没有职能或者一个职能被分配到两个或者多个部门机构，根本无法完全行使。主要表现为：1、是乡镇政府承担了过多的部门职能；2、是执法监督部门承担了创收任务；3、是一些涉农部门职能不明确 ,不是运用市场的办法提高经济效益，而是靠行政手段来强行收费，其职能作用大都没有发挥出来[10]。乡镇政府机构职能的不清楚，不仅阻碍把乡镇政府建设成为统一、效能、民主的基层政府的进程，而且有悖于建设透明乡镇政府的要求，严重阻碍政府体制的转变——透明政府。

（二）乡镇政府机构的“条块分割”问题

所谓“条块分割”问题，是指由上级政府派驻在乡镇的机构，有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持（这些乡镇部门机构大多有利可图）；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇政府机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些乡镇政府机构就像各国派驻在联合国的代表机构，它们占住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，却可以不听乡镇政府的“调遣”；它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政，乡镇政府根本“管不着”。难怪有的乡镇长形容自己是“维持会长”，对这些乡镇政府机构毫无办法，只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务[11]。

（三）乡镇政府机构的财政问题

税费改革前，由于乡镇政府具有收受税费职能，而且乡镇政府机构人员的工资都是靠乡镇政府机构所收受的税费维持，所以乡镇政府财政是比较稳定。乡镇政府的财政状况关系到乡镇政府机构的运行状态，所以说乡镇政府的财政是乡镇政府机构运转的根本、关键所在。

2006年，全国农村彻底取消了农业税，中国历史上存在了两千多年的这个古老税种已经终结了。农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大的调动了农民的积极性，解放了农村生产力，对农村经济的发展具有巨大的推动作用。但是，农业税的取消，却给乡镇政府当头一棒。中国是一个农业大国，乡镇政府的财政收入主要是农业税所得，现在没有了，而且还是比重最大的那个，这给本来就捉襟见肘的乡镇政府财政雪上加霜！农村改革是当前乡镇政府工作的重点，农村改革的根本目的就是减轻农民的负担。要改变农村过去那种贫穷落后的面貌，就必须大力发展农村经济，努力提高农民的收入，这就需要乡镇政府通过农村改革措施招商引资、大力扶持民办企事业单位，带动农村生产力的发展。但是，由于乡镇政府财政的紧缺，致使乡镇政府的很多优惠措施无法实施，有的乡镇政府甚至无法给政府人员发工资，更别说是乡镇改革了。由于乡镇农业税的取消，乡镇政府债务严重的现象比比皆是。所以，乡镇政府财政问题已是不容忽视的重要问题。

（四）乡镇政府机构人员膨胀问题

随着农村经济的发展，农村事务的增加，乡镇政府机构的人员也相应地增加了，但由于乡镇政府的人力资源管理不合理，人员的增加变成了人员泛滥，过度的膨胀。由于乡镇政府机构有收入来源，而且乡镇政府机构人员还是国家工作人员，所以，广大农民群众都往乡镇政府机构挤，认为进入了乡镇政府机构，就好比拿到了金饭碗，一辈子不愁吃穿了。由于这种错误的思想，再加上广大农民群众处在社会的底层，所以使乡镇政府机构人员膨胀。所谓的“精简机构”只是形式的，上面要求实施“精简机构”措施，下面只是把机构合并，或者机构撤销了，但机构人员却没有少，原机构的人员被分配到其他机构中。要改变这样现象，除了要转变这种错误的思想外，还应该制定严格的人员准入和准出制度，提高乡镇政府机构人员的综合素质及行政效率。

（五）乡镇政府机构膨胀问题

由于“官本位”体制的影响，根本无法完全转变乡镇政府职能，所以机构设置了就很难撤销。过去数次机构改革都失败，都走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，其根本原因就是没有根本转变乡镇政府职能。

乡镇政府机构膨胀的主要原因有：1、不是为了提高行政效率而设置乡镇政府机构，而是为了消化人员而设置；2、机械地强调上下对口，上级有什么机构，下级也一定要有相应的部门机构；3、强调领导管理的单一性，即一个领导只能领导一条线等等。

此外，由于传统“大一统”、“小而全”的乡镇政府机构的设置观念的实施，对现行的乡镇政府机构膨胀具有推动作用。

要使乡镇政府机构的膨胀得到遏制，除了转变乡镇政府职能，转变机构设置的观念外，还应该制定一个切实可行的《乡镇政府机构编制管理条例》，对乡镇政府机构的管理体制、职能任务、机构设置、人员编制、领导职数、结构比例等分别做出具体规定。使乡镇政府机构的设置制度化、法制化[12]。

现行乡镇政府机构存在很多问题，已经不再与新时期的社会主义市场经济体制相适应了，严重阻碍了农村改革的进程，阻碍了农村生产力的发展、农村经济的发展、农民生活水平的提高等。总之，现行的乡镇政府机构已经到了不得不科学设置的地步。

三、乡镇政府机构科学设置的指导思想

乡村是社会主义市场经济相对薄弱的环节，而乡镇政府的服务工作对象主要是中国范围最广的农村和数量最大的农民，农民作为社会中的弱势群体，需要提高自身的地位，所以乡镇政府在我国有着特殊的地位和作用。乡镇机构改革是农村改革的重点与关键点，而乡镇的撤并问题也是主要问题。关于乡镇去留的问题，主要分为两派：一派是“撤派”。包括撤乡合镇制、撤乡、镇改小县制、撤乡、镇改县派出机构制等，主张撤销乡镇政府职能。另一派是“留派”。包括乡、镇自治制、健全乡、镇职能制等，主张突出乡镇基本职能。乡镇政府作为地方政府机构的最基层，在历史上存在很长一段时间，一定有它存在的原因，如果直接把它撤掉，势必产生很多问题。但根据当前农村发展的形势，由于农村自治化程度不高，如果实行乡镇自治制，根本不能解决当前的农村问题。所以，我认为应该结合这两种观点，即缩减乡镇政府的职能，但又不能完全撤销乡镇政府的基本职能。

现行的乡镇体制是在计划经济时代建立起来的，所以现行乡镇政府存在规模较小、经济基础较薄弱等问题。要解决上述问题，可以以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，同时综合考虑人口分布、地理概貌、城镇（集市）建设、交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经济的同类性或互补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源配置的有效性和共享性的要求。按规定程序认真搞好行政区域划分[13]。

通过对乡村的行政区域划分，调整农村的乡镇区域，改变过去乡镇规模、经济等客观因素千差万别的现象，更好地转变乡镇政府职能。

为了巩固农村基层政权，进一步推动农村社会化服务体系的发展和完善，为农村经济快速发展创造条件，加强农村社会主义民主政治和法制建设，依法行政，维护社会稳定，精减机构和人员，大力压缩财政供养人员，减轻农民负担和财政负担，加强国家公务员队伍建设，逐步建设廉洁自律，求真务实，办事高效，运转协调，行为规范，适应社会主义市场经济发展的乡镇政府机构。必须按照建立社会主义市场经济体制的目标要求，以转变政府职能为核心，以发展经济为目标，变革原有的管理体制。乡镇政府要突出政府的综合、规划、协调、服务和社会管理及培育市场等职能，使乡镇政府机构与社会主义市场经济相适应。

（一）转变乡镇政府职能

在条块分割体制下，乡镇和部门权责双重错位，双重失衡。对乡镇而言是责大权小或者有责无权，对部门而言是权大责小或有权无责。表现为“管事的不管人，管人的不管事，管钱的不管人，管人的不管钱”的怪现象，造成责权分离，使得乡镇的权力相对缩小，调控能力被削弱，不能形成整体合力和优势。

根据当前乡镇政府职能的执行情况及当前农村经济、社会发展的形势，我们应该采取以下措施[14]：

1、从全能政府转变为有限政府，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，成为乡镇经济的调控者、社会的有效管理者和公共服务的提供者。淡化政府部门利益，使行政权力和利益彻底脱钩。

2、转变乡镇政府的经济职能，使乡镇政府对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，实行政企分开，撤销全部专业经济管理部门，真正还农民和企业经营自主权。要统筹安排积极发展社会“中介组织”，尽可能使社会公共事务的管理和经营实行“社会化”、“民营化”，社会能管和民间能承担的事情，政府要少直接管，政府只承担为数不多的规划、指导、监督、服务的职能。同时应采取措施大力发展社会“中介”组织、“服务”组织，逐步形成“小政府、大社会”的管理格局[15]。

3、转变乡镇政府管理社会的职能，使乡镇政府对社会事务的管理趋于宏观，将乡镇政府的一部分职能转移给社会，增强社会的自我服务、自我管理能力，提高社会的自治水平。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布“必须怎样，一定怎样”的命令，而是转向提出“应该怎样，可以怎样”的建设性或引导性意见[16]。

乡镇政府职能不是一成不变的，随着农村经济、政治和社会的发展，其内容和形式也会不断地进行调整。根据新时期赋予乡镇政府的职能，乡政府机构设置应适应社会主义市场经济的要求，适应当地农村工作的实际。现阶段乡镇政府机构的设置主要应考虑以下职能：

1、宏观调控功能。运用经济手段、法律手段和必要的行政手段对乡镇经济运行进行宏观调控，从而避免由于市场经济行为的局限性而带来的弊病，如设置发展计划委员会、经济贸易委员会、财政等机构。

2、监督市场运行的功能。确保市场交易正常进行，维护平等竞争，如设置工商行政管理、质量技术监督、药品监督管理等机构。

通过转变乡镇政府职能，把部分政权下放到社会中，让乡镇政府解脱对不该管、管不好、管不了的微观事务的控制,腾出更多的时间和精力来议大事、抓全局、加强宏观管理。

（二）理顺政、企与政、事关系

现行的乡镇政府机构可以分为三种：第一类，乡镇政府的内设机构，主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；第二类，由乡镇政府直接管理的企事业单位，主要有：乡镇文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、食品站、林业站、中小学、卫生院等；第三类，县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，主要有：公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站（所）、水利站、粮管所（或粮站）、信用社、农业银行营业所等。

第一类属于真正的政府职能机构，第二类属于政府机构的直属机构，第三类属于上级政府相关部门下派的乡镇工作机构。这其中包含了政府性质的机构、准政府性质的机构、企业性质的机构、事业单位性质的机构。

由于现行的乡镇政府机构没有进行很好的定性，所以，在政、企、事之间没有明显的界线。致使乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务，使一些企事业单位和经济组织担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。在科学设置乡镇政府机构时，使乡镇企事业单位从行政管理型向社会服务型转变，在增强乡镇政府行动能力的同时，合理确立乡镇政府行动的限度，将乡镇政府建设成为统一、效能、民主的基层政府。

乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来；理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇政府机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体[17]。事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，同时，一些“准政府”的经济组织也应将经济方面的行政管理权归还给乡镇政府，使之从行政管理型向社会服务型转变。

要使乡镇政府从繁琐的事务之中解脱出来，从事一些重要也又必须要由乡镇政府机构处理的事务，就必须把那些可以由企业或事业单位行使的权力下放，让企业或事业单位去处理那些事务。这不仅给乡镇政府减轻了负担，也给企业和事业单位发展的机会，并且减少了乡镇政府那些无谓的财政开销。而且乡镇政府还有时间对本乡镇的发展进行研究，致力于乡镇的发展。

理顺乡镇政、企、事关系，重点是转变乡镇政府职能，根据“精简、统一、效能”的原则，严格界定政府职能和应下放的职能，切实解决职责不清、职能交叉、关系不顺、效率不高、政出多门等问题。在淡化部门利益的基础上推进政企分开、政事分开、政社分开。

（三）精简乡镇政府机构及人员

乡镇政府是地方政府的最基层政权，由于其工作对象的特殊性，即中国范围最广的农村和数量最大的农民。所以乡镇政府设置机构时，过于强调上下对口，即“上有千条线 ,下有千根针”，每个上级政府部门都要在乡镇政府机构中找到自己的落脚点。乡镇政府机构因此不断膨胀，以至于达到乡镇政府财政无法承受的程度。

为了减轻农民的负担，为了适应社会主义市场经济体制，把乡镇政府转变为“小政府，大社会”的政府模式，大力缩减乡镇政府机构及人员。比如乡镇事业性单位，首先是将行政管理职能划归政府机构，避免行政功能事业化。然后剥离其经营性职能，将这部分职能转制推向市场，实行企业化经营。在此基础上，逐渐取消乡镇事业单位建制。由于农村改革措施的实施，部分行政职能被取消了，如农业税的取消。那么原来执行该行政职能的机构就可以取消了。而原机构的人员可以留薪（基本生活保障费用）待职。还有，由于乡镇人大没有设立专门的执行机关，所以，撤销乡镇一级的人大机构，直接由乡镇政府处理原由乡镇人大处理的事务。

机构设置、人员配置是否科学合理，直接关系到工作效率的高低。乡镇政府机构及人员既不是越少越好，但也不是越多越好，其唯一的依据只能是职能和效率，而不是其它任何因素。

在乡镇政府机构设置上，层次要尽可能减少，部门尽可能综合。多一个层次就多一道程序，多一个台阶；多一个部门就多一个环节，多一道门坎。特别是新一轮乡镇政府机构设置，既不能搞“雨过地皮湿”的改革，也不能搞“蜂窝煤”式的上下对口 。

只有精简了乡镇政府机构及人员，才能有效地保证乡镇政府机构能够按照社会主义市场经济体制要求来设置。

（四）改革乡镇政府的财政体制

乡镇政府的财政主要来源是农业税。但是，2006年取消了农业税这一古老的税种。因此，乡镇政府的财政一下子变得捉襟见肘了。为了保证农村改革的顺利进行，必须改变现有的乡镇政府财政体制。

乡镇政府机构的膨胀，乡镇资金的滥用及乡镇政府官员的腐败等问题，都与乡镇政府的财政有着莫大的关系。由于乡镇政府机构具有收入，而且不同部门机构的收费方式不同，再加上当前乡镇政府政务公开制度还不够完善，透明程度还不够深，所以，乡镇政府的财政管理变得复杂、很神秘。乡镇政府的财政状况，促使其成为滋生腐败的温床。

为了保证农村改革的顺利进行，为了防止税费改革措施的成果——农民负担减轻的反弹，为了减少乡镇政治上腐败官员的数量，乡镇政府的财政体制必须改变。

四、乡镇政府机构的科学设置

我国的社会主义市场经济体制还处于逐步建立阶段，那么，对于与之相适应的乡镇政府机构的设置，一定要从实际出发。只有方案制定科学合理，并具有一定的前瞻性和先进性，才有利于进一步促进社会主义市场经济体制的健全完善，有利于乡村经济的发展和社会的进步[18]。

乡镇政府机构作为国家权力的末梢，不应过于强调计划经济时代的政府性，而应强化社会主义市场经济体制下的市场性、大众化。撤销多余的机构或办公室，建立软性的“农业服务中心”、“文化服务中心”等组织。走企业化的路子，走出政府包办公共事业的困境，鼓励、支持社会自治组织，民间团体，服务制企业，民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。按照民办、民管、民受益原则，大力支持发展农村自治组织，提高农民的组织化程度，推进农村自治。乡镇政府对本行政区域内的事务，应进行宏观调控，而不应过多的加以干涉限制。

乡镇政府一般由乡镇政府内设机构和乡镇政府部门机构一起构成。

（一）乡镇政府内设机构的科学设置[19]

现行乡镇政府的内设机构主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等。

对乡镇政府的内设机构进行科学设置，可以设立以下几个综合性机构：1、政府办公室。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，且乡镇人大并没有常设机关。所以，撤销乡镇人大。而且，在乡镇政府内党委与政府是两套班子，同一班人马。根据乡镇政府在国家政权结构上的特殊地位，在乡镇政府内部机构设立一个政府办公室。负责本行政区域内的党的路线、方针、政策的宣传贯彻和党员发展、教育、管理等党务工作，及履行日常乡、镇长处理事务的职责。由乡镇党委专职书记（主任），乡、镇长（副主任）及1—2工作人员组成。2、政法办公室。乡镇政府承担本行政区域内的治安保护、司法工作等法制工作，负责社会治安，解决疑难民事纠纷案件等，所有有关法律方面的事务都由政法办公室处理。由一名副乡、镇长（主任），原派出所所长（副主任）、人武部主任（副主任）及1-2工作人员组成。3、财政所。乡镇政府机构及人员的膨胀，主要原因就是这些单位、机构有收入来源。而且由于农村改革措施的实施，原本的乡镇政府财政体制已经不再适应社会主义市场经济体制的发展要求。近几年出现的乡镇政府“腐败”问题，也与乡镇政府的财政有关。所以，在科学设置乡镇政府机构时，把乡镇政府财政独立出来，即乡镇政府财政直属于中央财政。由中央财政部门管理，不受乡镇政府管理。负责乡镇区域内的税费接受、管理工作。其不具有行政职能，类似于银行的性质，只负责接受、管理，而没有权利征收。其组成人员由中央下派，乡镇政府机构人员不参与。4、政府服务发展中心。负责经济建设中的各项技术服务工作，包括农业、副业和工业等方面的技术服务，解决实际的技术性问题，研究、推广各种新工艺、新品种和新方法；负责内外信息的收集，各项统计工作等。乡镇政府对本行政区域内的经济发展，文化教育、社会发展等工作有权管理。为了更好地行使乡镇政府的基本职能，设立以企业化管理的政府服务发展中心。由副乡、镇长（主任）、企事业单位的领导组成。5、政府监督委员会。乡镇政府的工作应由一个机构加以监督，保证乡镇政府的行政行为都是合法、合理、利民的。该委员会不受乡镇政府的直接管理，一切事务由主席（民主选举）主持，该委员会由党委书记，正副乡、镇长，政府机构人员及乡镇企、事业单位的领导和部分农民等。具体的人员比例，应根据不同乡镇的客观情况而定，不过企事业单位的领导和农民的数量应占到总人数的一半，才能保证农民权利得到保障。

（二）乡镇政府部门机构的科学设置

乡镇政府部门机构包括：1、由乡镇政府直接管理的企事业单位，主要有：设在乡镇的文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、食品站、林业站、中小学、卫生院等。2、县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，主要有：公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站（所）、水利站、粮管所（或粮站）、信用社、农业银行营业所等。实行双重领导的乡镇机构，有的以乡镇政府领导为主，有的以县级职能部门领导为主。

遵循“区域覆盖”和就近服务原则，将县级政府职能部门设在乡镇的派出机构中的为农业和农民提供服务的事业机构，全部下放到乡镇政府管理，乡镇政府根据实际情况自己设置机构给予取代，管理权在乡镇政府，上级业务部门对其仅进行业务上的指导。

对原来的事业站所，按照“政事”、“政社”、“政企”分开的原则，通过“撤、并、合、转”，进一步理顺关系。“撤”，即撤销粮管所、食品站、企管所等不适应市场经济的计划经济产物；“并”，指将计划生育指导站、土地所、规划所等单位并入到职能相似的政府工作机构内部；“合”，是合并文化站和广播站、经管站和统计站等职能相近的平行工作机构；“转”，就是把具有创收职能的农口站等工作机构转为自收自支的事业单位、集团公司或经济实体。通过“撤、并、合、转”，将原事业单位的行政职能合并到相应的乡镇政府内设机构中去，而剥离了行政职能的事业单位则转变为企业性质的法人或组织[20]。

通过对乡镇政府机构的科学设置，扭转原有乡镇政府机构职责不明，大事抓不了，小事做不好的混乱局面，充分、有效地发挥乡镇政府的职能作用。进一步加强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力，真正实现权、责、能的统一，将“乡镇”建成统一、效能的农村社区政权组织[21]。

五、结语

社会主义市场经济体制决定政府的行政职能。乡镇政府作为国家政权结构的末端，乡镇政府的行政职能也会随着市场经济体制的发展变化而发生改变。所以，希望随着乡镇政府职能的转变，能够设置出更加科学、合理的乡镇政府机构体系。

 

 

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注释：

[Keywords] township government institutions; the functions of township governments; institutions