论乡镇长直选的可行性

发布时间:2008-05-21浏览次数:621

法学院 法学专业

128012004018   邓洁丽 指导老师:杜力夫

 

【摘 要】乡镇长作为党和国家执政系统中的基层领导,是党和国家联系最广大人民群众的纽带,这支队伍作风的好坏、能力的高低,对于基层政权建设、社会的稳定、民心的凝聚、乡村的经济发展和社会进步影响甚大。实行乡镇长直接选举对于完善农村基层政权的建设具有积极意义,同时也是构建社会主义和谐社会的题中之义。直选乡镇长在我国农村的广大地区已经基本具备了经济、文化、民主意识以及技术等方面的条件。在一部分乡镇地区进行乡镇长直接选举的试点,总结经验教训,不断改进,再在全国范围内推广乡镇长直接选举,这是符合中国国情且切实可行的。从法律层面上讲,实行乡镇长直接选举关键是要修改和完善相关的法律使之与该制度相适应。

【关键词】乡镇长;直选;可行性;基层政权建设

乡、 镇是中国政权的基层行政区域,截至2006年12月31日,全国共有14119个乡(不含民族乡),19369个镇。[1]乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关,它在代表国家对乡村社会进行直接治理的同时又直接面向社会基层,为广大人民群众服务,是国家与乡村之间实现上通下达的连接点。而乡镇长,作为党和国家执政系统中的基层领导,在乡镇政府中所起的作用十分重要,其综合素质的高低对于乡镇基层政权的建设,社会主义新农村的建设以及小康社会宏伟蓝图的实现影响甚大。因此,如何选出一个德才兼备、能够真正得到群众拥护的乡镇长是广大农村迫切需要解决的一个重大问题。从中国农村的实际情况来看,改革乡镇长的选举方式,积极稳妥地推进乡镇长直接选举是加强乡镇政权建设的最佳方案。

一、现阶段乡镇长选举的概况以及存在的问题

中国乡镇长选举制度的基本框架是在1949年以后逐步形成的,是历史沉淀的产物,它体现着历史进步的轨迹和民主进展的艰难。现阶段有关乡镇长选举制度的规定主要有:《宪法》第101条:“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第11条:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出本级人民政府领导人员的人选,并有权对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的上述人员的人选提出意见”,“代表对确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条:“乡长、副乡长、镇长、副镇长的人选,由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名,乡、民族乡、镇的人民代表大会代表10人以上书面提名,可以提出本级人民政府领导人选的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提名候选人。” 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条:“……人民政府正职领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。”

    根据上述规定,我们可以得出现阶段乡镇长的选举模式,即通过乡镇人民代表大会主席团提名或者乡镇人大代表10人以上联合提名候选人,然后由乡镇人民代表大会选举产生。一般情况下实行差额选举,但如果提名的候选人只有一人,也可以进行等额选举。

随着我国政治体制改革的不断深入,这种间接选举模式的弊端日渐凸现:

民主性不强。虽说法律规定乡镇长是由乡镇人大主席团或乡镇人大代表10人以上联合提名。但在实际中,乡镇长的人选一般由县(市)委常委会研究决定,由县(市)委组织部行文给乡镇党委,建议乡镇人大主席团通过;并且,正职通常是等额选举,副职的差额也非常有限(且仍然是由政党推荐或提名的)。[2]这样,就很容易出现“少数人选人、少数人中选人”[3]的局面。

缺乏竞争机制,不利于发掘优秀人才。现行乡镇长的选拔,一般是由人大主席团或乡镇人大代表10名以上提名,这些代表自身的阅历和社交范围存在局限,因此他们只能在有限的范围内推选候选人,这样就无法形成一个优良的竞争环境,不利于最大限度地发掘优秀的领导干部人才。无怪乎有人说:“这样的选举,既缺乏竞争性,又缺乏民意基础,与‘指选’、任命无异。”[4]

间接选举为贿选打开了方便之门,从而为腐败问题和官僚主义的滋生提供了温床。一方面,间接选举由少数人最后决定谁当选,容易给某些投机取巧之人以可乘之机,操纵选票以达到不法的目的。赋予代表自由选择的权力愈大,产生贿选等弊端的可能性和危害性就愈大。另一方面,间接选举容易造成下级官员对上级官员权利的依附,从而远离群众,不利于增进官员对群众的责任感。

间接选举限制了选民意愿的表达以及参政议政的热情,不利于社会的长治久安。首先,在间接选举中,一个代表是否真实反映了他所代表的那部分选民中的绝大多数人的真正意愿是难以检测的。其次,受到本身所从事的职业以及自身阅历的限制,代表们对各个候选人的认识难免存在偏颇之处,以至于他们对于候选人的资格难以做出准确地判断。再次,间接选举中的选民只是一个旁观者,所谓的政治事务、公共事务抑或政治人物对于他们来说并没有直接的联系,这就不利于激发选民参政议政的热情,使选民的政治素质和判断能力长期处于迟滞。最后,从某种意义上说,间接选举限制了选民自由地表达意愿的途径,使民众的情感得不到及时地宣泄,矛盾不断累积,最终可能因此而酿成社会的震荡。

因此,早在19世纪中叶,约翰·密尔就指出间接选举“不利于赋予选民以选举权的主要目的, 即保障个人权利,不利于增进议员对选民的责任感,相反有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门。”[5]

二、改革乡镇长选举制的必要性条件

由于间接选举乡镇长存在诸多的不足与缺陷,使我国广大农民的利益无法充分得到合理的表达和实现。因此,改革乡镇长的选举方式,实行乡镇长直接选举势在必行。

(一)直接选举对于巩固农村基层政权,促进社会主义新农村建设以及社会主义和谐社会的构建具有积极意义

如上所述,乡镇干部的升迁调任很大程度上取决于上级,因此他们的工作重点多是放在如何完成上级领导分配的任务而不是为本乡镇的百姓谋利益,甚至不惜为了自己的仕途铤而走险,行贿受贿,贪污犯罪。另外,自村民自治制度实行以来,村干部的权力来源不再是自上而下,而是自下而上的。而乡镇长的权力却并非来源于基层。这就使得村委会既要体现和维护人民群众的利益,又要代表乡镇政府履行职能。当这两者之间的利益发生冲突时,村委会就会陷于十分尴尬的境地,而此时乡镇政府往往利用权力上的优势地位,对村委会进行干涉和控制,这样就严重压缩了村民自治的空间,使村委会成为“乡镇政权在农村中的代言人和意志的执行者”。[6]但是,若通过直接选举乡镇长,改变乡镇长的权力来源,使其与村委会的利益(即广大民众的利益)保持一致,农民民主权利和主体地位就将得到更真切地体现,从而有效的巩固和扩大基层政权。

另外,自党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”以来,以人为本、民主法治等观念已深入人心,乡镇长直接选举通过民主化、法制化、公开化的制度设计来不断地整合民意,进而有效地协调利益矛盾、解决利益冲突,使民意得到充分表达,人民的权利得到充分行使,人民的利益得到充分的体现,从而有力地促进社会主义新农村的建设,为构建社会主义和谐社会提供重要保障。

(二)乡镇长直接选举制度是我国政治体制改革的突破口

乡镇长直接选举将成为中国政治体制改革的突破口。中国近百年来的实践证明,中国社会的多次重大变革都是从农村开始,逐步完善并取得最终的胜利的,政治体制改革也不例外。相对于城市来说,中国农村呈现出人口分散,流动性差,人与人之间的关系相对简单的特点,因此改革先从农村的某些地区小范围地展开,即使失败了,也不会波及全局。另外,二十多年的改革开放虽然给广大的农民带来了实惠,但我们不得不承认的是,随着改革的不断深入,农村落后的政治体制已经严重地束缚了农村资源的优化配置,改革乡镇长选举的模式势在必行。让广大的农民运用自己手中的权利直接选举本行政区域的行政长官,并以此作为我国政治体制改革的突破口,加以妥善的引导和推广,为中国的政治体制改革找到一条可行的路子。

(三)实行乡镇长直接选举比间接选举的民主性更强

如上所述,间接选举存在一些制度上无法克服的缺陷,但若实行直接选举却能有效地克服这些缺陷:

直接选举使选民能够更自由更真实地表达自己的意愿,从而极大地激发民众参政议政的热情。在直接选举中,选民根据自己对候选人的看法行使选举的权利,中间没有被忽略、缩小、曲解或违背,选民个人权利得到了尊重和维护。并且每个选民手中的选票对乡镇长候选人得票的高低产生直接影响,这在某种程度上就增强了选民的主人翁意识,从而使民众参与社会事务以及公共事务的热情高涨。另外,乡镇长由选民直接选举产生,这样组成的乡镇政权具有最为广泛的民意基础,更具合法性,从而进一步树立基层政府的权威,推动我国政治民主化的发展。

直接选举有利于改善政府与民众的关系,树立良好的政府形象。通过直接选举而当选的乡镇长很清楚他们的权力是来源于最广大的选民,如果没能很好地行使人民赋予的权力,人民就将收回他们的权利。这样,他们就会倾听民声,关注民益,政府的决策也就更科学,更能代表群众的利益,从而有效地缓和政府和民众的关系,树立良好的政府形象。

直接选举使民众的情感得到了及时合理的宣泄。由于选民能够通过言论、选举等方式直接地发表言论、表达意愿,使民众的一些不满甚至是极端的情绪以一种相对理性平和的方式得到宣泄,这就在一定程度上避免了社会冲突事件的发生。同时,政府的威信在人民心中也得以树立。这就拉进了政府与人民之间的距离,增强了整个社会的向心力和凝聚力,从而促进社会的和谐与繁荣。

三、乡镇长直选的可行性条件

(一)实行乡镇长直接选举制度符合我们党和国家一贯的方针政策

早在1987416,邓小平同志在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时就谈到:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后,可以实行普选”。[7]在某种程度上,我们可以认为,邓小平所说的“普选”实际上就是“直选”。1997年,党的“十五大”报告中明确指出要扩大基层民主,城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健全民主选举制度。而在 19993月召开的中国人民政治协商会议九届二次大会上,有三份政协委员的提案均建议“逐步把农民对村民委员会的直接选举,扩大到乡镇这一层的主要干部”,“在一些有条件的乡镇可试行允许农民直接选举乡镇长”,并认为“乡镇一级的直接民主选举可以巩固村民自治和农村基层民主建设的成果”。[8]党的“十七大”报告中也提到:“扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。……基层民主制度更加完善。”由此可见,实现乡镇长直接选举并不是少数人不切实际的空想,而是我们党和国家一直不断探索并为之奋斗的目标。

(二)我国经济发展水平的提高以及法制的逐步完善为直选乡镇长提供了物质基础和制度保障

长期以来,有一种理论认为,作为发展中国家的中国疆域辽阔,人口多,情况复杂,不宜进行直接选举。美国著名政治学家李普塞特在阐述经济发展水平与民主的联系时,也指出:“一个国家越富裕,它准许的民主可能性就越大。”[9]另外,直接选举的经济成本远高于间接选举的经济成本,这是毋庸置疑的。但是,直接选举究竟需要多大的经济成本?当前我国各乡镇的经济状况是否可支撑起乡镇长的直选?步云乡,是一个位于四川省遂宁市市中区西北部,距离市中心最远的一个乡,位置偏僻。全乡1998年的人均纯收入为1636元,而在1997年,我国农民的人均纯收入已高达2090元。[10]然而,正是这样一个远离市中心、经济发展滞后的山野之地,却在1998年举行了全国范围内首次乡长直选。云南省红河州石屏县是国家重点扶持的贫困县,但它却于2004年进行了中国最大规模的直选。由此可见,经济力量并不是举行直选的必要条件。从另一个角度来看,随着经济体制改革的成功,市场经济的逐步完善,我国许多地区农民的经济状况已有了很大程度的改善,为直接选举乡镇长提供了物质基础。

随着我国政治体制改革不断深入,社会主义法治进程的加快,社会主义法制体系已初步建立,公民知法、守法、用法的意识日渐增强。宪法、组织法、选举法以及各地方性法规中有关选举制度的规定,为公民的选举权利提供了法律保障,公民的参与行为也得到更加有效的激励。

(三)乡镇长直接选举的民主条件已经具备

⒈乡镇长直选符合宪法精神

我国宪法第34条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”由此可见,选举权是公民参政议政、管理国家事务、监督政府活动的主要途径,是宪法赋予公民的最基本的民主政治权利之一。但是,有选举未必有民主,而有民主就必定有选举。换句话说,也就是民主是通过选举制度来实现的,选举是现代民主制度的核心之一。

对乡镇长实行直接选举将对公民的民主政治权利产生巨大的影响。美国的迈克尔罗斯金等人著写的《政治科学》中说到现代民主制(代议制民主)是“一种政治系统,该系统为定期更换政府官员提供合乎宪法的机会;一种社会机制,该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争中作出选择,以影响重大决策”。[11]说到底,民主就是社会成员平等地参与行使权利,以形成影响全体成员的决策。经过近二十年的市场经济改革的洗礼,人们的自主意识得到增强,参政议政能力也有了很大的提高,他们要求参与基层社会事务的决策和管理,要求基层政府转变职能,更多地为社会和人民服务。通过直接选举乡镇长,建立规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制,使人们的认知从动员型发展为自觉型,使我国的选举制度更加完善、更加民主。因此,从某种意义上说,乡镇长直接选举制度的建立是中国公民从参与政治到选举政治发展的必然结果。

直接选举将有助于推动中国政治民主化的进程。直接选举代表着民主制度的发展方向,是农村实现现代化的关键。如前所述,直接选举中,选民的意愿不容易被忽略、曲解或违背,由此而组成的政府的合法性程度得到提高,这就在一定程度上成为民主进程发展的推动力,从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。因此,乡镇长直接选举制度符合中国民主化发展的要求,它将成为中国政治民主化发展过程中一个具有历史意义的里程碑。

⒉选民高度的民主意识是实行乡镇长直接选举的根本推动力

传统观点认为,中国的农民素质太低,是最落后,最愚昧的一个社会群体,在他们中进行直接选举容易引起混乱甚至是社会的动荡。诚然,这种忧虑并不是杞人忧天。但是,公民的文化素质并不是推行直接选举的必要条件:在被誉为“中国直选第一乡”的四川省遂宁市步云乡,在1998年乡长直选的选民中,文盲比例近50%[12]云南省红河州石屏县是国家重点扶持的贫困县,选民的文化程度也不高,但它却曾于2004年进行了中国最大规模的直选。因此,选民的文化素质并不是民主意识的基础和必备条件。更何况,在我国九年义务教育已基本普及,农民的文化水平已有了很大程度的提高,政治素养也有了很大的扩展,“农民文化素质低”,“农民愚昧”等已不能够作为束缚中国农民选举权利的理由。

高度的民主意识是实行直接选举的内在动力。实际上,中国的农民并不缺少民主素质,相反,他们恰恰是具有高度的民主意识人群之一。一方面,随着中国社会主义市场经济改革浪潮的不断冲击,大量的农民进城打工,时尚、快节奏的城市生活不仅改善了他们的物质生活条件,还让他们看到了外面世界的人们的生活状况和生活态度,保守落后的思想观念得到了解放,自主观念、平等观念、权利观念等深入人心。他们带回乡镇的除了金钱等物质生活资料,还有民主的意识,中国农村的民主基础也因之建立。另一方面,经过多年的村民自治,农民的民主意识得到了很大程度的提升。村委会直选的出现,改善了政府与农民的关系。通过政务公开、村务公开的方式,使得农民对自己的事务有了公开发言和参与的机会。在这种氛围的影响下,农民自然会提出:为什么村委会主任可以直接选举,而乡镇长却不可以呢?于是,他们就要求更大范围内的民主以扩大和保障自身的权益。江西行政学院政治学系的肖唐镖同志曾于1998 10月~11月,199910月~12月,200012月~20011月,分别对江西省7个县() 29个乡镇536名乡镇干部、江西省CT两县的40个村112个村干部以及江苏省H县的20个村400个选民和60个村干部进行过问卷调查。据调查显示,认为“乡镇长应该由全乡镇的群众直接选举产生”,74.6%的乡镇干部表示赞同(其中认为“应该且目前可以实行”的占19.4%,认为“应该但目前条件还不成熟”的占55.2%),65.7%的村干部表示赞同(其中认为“应该且目前可以实行”的占15.1%,认为“应该但目前条件还不成熟”的占50.6%),47.1%的村民表示赞同(其中认为“应该且目前可以实行”的占22.3%,认为“应该但目前条件还不成熟”的占25.8%);认为“村委会选举搞好了,下一步就该搞乡镇长选举”,55.2%的村干部和60.9%的村民表示同意。[13]可见,不论是乡镇干部还是村民都认为应该进行乡镇长的直接选举,直选乡镇长得民意基础已然具备。

高度的选举热情是实行直接选举的保障。2004年的24月,在云南省石屏县的七个乡镇进行的乡镇长直选中,全县共登记选民106612人,登记率达到100 %,登记选民中的103513人参加了投票,参选率高达97.1%[14]如此阵势,选民的选举热情不可谓是不高。其实,从根本上说,农民参与选举以及选举的积极性如何取决于他们从选举中所获得的利益的大小。蔡定剑博士所主持的调查组通过调查,也认为利益因素是公民选举的决定性因素。正如四川省遂宁市市中区区委书记张锦明所言:“民主在你们上面是理论问题,是制度设置问题;对我们基层政府官员来说,只是程序操作问题;而对普通老百姓来说,则是个人利益问题。选举能不能对他们有利,能不能保护他们的利益这才是至关重要的。”[15]选举是公民表达自身利益诉求,实现自身利益的主要途径。只要农民认识到这一点,他们就会保持高度的选举热情积极地参与选举,这与当地的经济发展水平以及农民受教育程度的高低并没有必然的直接的联系。

(四)日益发达的通讯技术为直选提供了技术支持

而今,广大农村的通讯技术日益发达,广播、电视、报刊、网络等大众传媒体系迅速发展,农民获取信息的途径日益增多,不再受到地域、交通等因素的限制。例如在安徽全省已有1800多个乡镇全部建成信息服务站,拥有16000多家涉农企业和种养大户注册会员。[16]这些都为人们获得政治信息资源提供了必要的信息保障。广大的农民不仅可以通过电视和网络以及各种传媒资讯掌握各个候选人的基本状况,而且也可以借助这个平台自由地发表意见和建议,人们的知情权和言论自由的权利都因此而得到了满足,这就激发了选民参与政治生活的积极性,提高了选举的效率,为乡镇长的直接选举创造了有利的信息条件。

(五)乡村干部选任制度改革的经验和近几年来乡镇长选举的改革实践探索为直选提供了借鉴和现实条件

通过村民委员会选举,广大农民的民主权利意识和政治参与意识得到了锻炼和提高;同时在村委会选举中,为服务和规范村委会选举而制定的一些细则、形成的一些惯例,设计的一些程序、采取的一些手段和做法,都为乡镇长选举方式的改革提供了可资借鉴的经验和便利条件。近几年来在我国一些地区实行的乡镇长选举改革的许多做法都可看到村委会选举的影子。如制作和发放选民证、推荐候选人、普遍的候选人“海选”的报名方式,预选的辩论和投票,正式候选人的竞选辩论,严格的投票登记程序和投票监督程序等等,都是从村委会直接选举中移植过来的。当然乡镇长的选举规模比村委会大,选举辩论的内容和方式以及其他的一些程序设计等都比村委会选举更加复杂,这就需要我们在不断的探索中加以处理和改进。

另据调查,云南省石屏县进行选举改革的七个乡镇中,有几个乡镇2003 - 2004年的经济和社会指标出现了重大的变化。例如,龙鹏镇2002年的财政收入为364万元,2003378万元,增长了3.85%;而2004年则达到了444万元,比 2003 年增长 17.46%。这一年镇里的农村经济总收入也比上年增加了67%,工农业总产值增加86%,人均收入首次突破千元大关,达到 1100 元。[17]“从总的方面来看, 2003 年—2004 年当地经济发展的因素并没有多大的变化。例如,没有其他大的经济上的投入,政府也没有在这一年中增加多少投入,经济政策也没有重大的改革,除了农业税降低外也没有什么新的政策变化。……同时,从红河州里了解的情况看,石屏县去年到中央、省和州上访的人员比以前大大减少,……”[18]这充分表明,实行乡镇长直接选举对于促进农村经济、社会的全面发展具有十分积极的促进作用。退一步讲,即使选举失败了,也同样能为我国基层民主政治的建设积累宝贵的经验和教训。正如四川省遂宁市市中区领导们所认为的那样:“扩大基层民主,乡长“直选”是迟早要走的一步。对乡镇长选举方式进行改革探索,成功了,可以提供一种可资借鉴的模式,失败了,也可为后来者提供教训。”[19]另外,国外先进的民主选举技术手段也可为我国乡镇的选举所借鉴。那些规范的、合乎中国国情的技术手段都可以试用到乡镇长的选举之中。

综上,我们可以得出:直选乡镇长在我国农村的广大地区已经基本具备了经济、文化、民主意识以及技术等方面的条件。在一部分乡镇地区进行乡镇长直接选举的试点,总结经验教训,不断改进,再在全国范围内推广乡镇长直接选举,这是符合中国国情且切实可行的。

四、建议

近年来,全国部分省(自治区)的部分乡镇都进行了乡镇长选举制度的改革,归结起来,大致可分为六种模式:1、四川省步云乡“直选”模式;2、四川省南部县“公推公选”模式;3、四川省绵阳市“人民代表直接提名和选举”模式;4、山西省临猗县卓里镇“民意调查”模式;5、广东省大鹏镇“三轮两票”模式;6、云南省红河州“权限范围的直选”模式。这其中真正意义上的直选仅有四川省步云乡“直选”模式和“云南省红河州“权限范围的直选”模式。以四川省步云乡的“直选”模式为例,其具体做法是:1、建立直选乡长组织机构,制定直选办法,即在上级党委和人大的指导下,由同级党委直接领导,乡选举委员会具体组织实施。2、宣传与发动选民;3、公开报名,资格审查,确定初步候选人:户籍或工作关系在本乡,且年满25周岁、具有高中或同等学历(含自学)的公民,均可报名参加乡人民政府乡长竞选。政党、人民团体、群众组织可以联名或单独推荐乡长候选人,政党提名的候选人不受乡行政区域的限制,由政党组织在全区范围内推荐。个人可以自由报名参加竞选,但须得到选民30人以上联名推荐。4、第一轮预选:召开选区联席会议,确定正式候选人;5、正式候选人巡回公开竞选,选民投票选举;6、乡人民代表大会举手表决确认选举结果。正是这一发生在1998年的乡长直选,使偏居一隅的步云乡名闻海内外,被媒体誉为“中国直选第一乡”。[20]

但是,要想进一步结合我国农村基层政权的特点和乡镇的实际情况,逐步扩大选举的民主范围,推进乡镇长直接选举的步伐,就要对这一改革过程中出现的问题加以重视和分析,以探索解决这些问题的对策。本文仅从法律层面分析乡镇长直接选举改革过程中所要解决的主要问题:

(一)如何解决乡镇长直接选举与现行的法律尤其是宪法相冲突的问题

如前所述,我国的宪法和组织法都明确规定了乡镇长的产生方式和选举程序是由乡镇人民代表大会主席团或者代表联名提名候选人,通过代表大会无记名投票选举产生。宪法是我国的根本大法,是母法,组织法和选举法又是宪法性法律。而目前试行的乡镇长直接选举,明显存在着与我国现行的《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关条款规定不一致的问题。按照这些法律的规定,直接选举是不被允许、不合法的。但是,我们知道,法律的制定在一定程度上存在着滞后性的缺点,这就要求人们根据社会发展的需要适时地修改法律。只有这样,才能保证法律与社会的经济发展水平相适应,更好地为人民服务,促进社会的进步。自建国以来,我国的宪法已先后制定了四部,现今仍具效力的1982年宪法也经历了4次的修改,可见即使是作为我国根本大法的宪法也不是不容置疑、不容修改的。因此,为了适应我国政治体制改革的需要,对宪法以及组织法的相关内容进行必要的修改是必要的。

笔者建议将宪法的101条第一款修改为:“县级以上的地方人民代表大会选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和一副县长、区长和副区长。乡镇人民政府的领导人员由乡镇选民直接选举产生;乡镇人民代表大会有权罢免本级人民政府组成人员。”当然,组织法以及选举法的相关条文也应作相应的修改。这里,笔者之所以不赞成将罢免权也赋予全体选民,是基于技术操作层面的考虑。因为如果乡镇长在任期内出现违法或者重大违纪现象,由选民来罢免乡镇长,则需要重新组织召开全体选民会议,这样做势必会浪费大量的人力、财力和时间,增加成本和降低效率。而若是由乡镇人大代表直接行使罢免权,就远比召开全体选民会议罢免要来的及时有效。

(二)如何协调乡镇长直接选举与乡镇人民代表大会体制之间的矛盾

人民代表大会制度,是中国共产党领导人民建立起来的富有中国特色的政治制度,关系到我们整个国家权力如何安排与配置的重大问题,是人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式。现行的人大制度对乡镇政权的产生作了规定,一方面乡镇人民代表大会由选民直接选举产生,对人民负责,受人民监督;另一方面正副乡镇长则由乡镇人大选举产生,组成乡镇人民政府,执行乡镇人大的决议,对其负责,受其监督并向其报告工作。实行乡镇长由选民直接选举产生,无疑动摇了乡镇人大的根基。直选产生的乡镇长挟民意而自居,更多的是对选民负责,这同原先的乡镇党委做出重要决策,然后交乡镇人大通过加以合法化,再由政府执行的权力运作模式存在矛盾。

鉴于此,笔者认为应加强人大制度理论的调研和探讨,为推行“乡镇长直接选举”提供理论保障。人民代表大会是人民当家作主的根本途径和方式,但绝不是唯一的。虽说直接选举对乡镇人大制度产生了冲击,但只要处理得当,二者是可以并存于整个社会主义的政治体制之下的。实行乡镇长直选后,乡镇人大可以从以下三个方面来发挥作用:一是主持乡镇长选举工作。选举主持机关对于选举工作的顺利进行非常重要,不仅直接关系到选举的公正与否,而且对公民的选举权与被选举权能否真正实现也会产生重要影响。乡镇人大是由选民直接选举产生的,代表的文化素质和政治觉悟相对较高,由它来主持乡镇长直接选举的工作更能保证选举的公正和有序。二是赋予人大对本区域内重大事项的决策权力。尽管实行乡镇长直选之后,乡镇长的权力来源由人大转为选民,但这并不等于说乡镇人大对重大事项的决策权被剥夺。让乡镇人大继续享有重大事项的决策权,可以防止乡镇长的权力的膨胀,从而使乡镇人大和乡镇长的权力相互制衡。三是加强乡镇人大的监督职能。由于地域、交通等诸多因素的限制,选民难以对乡镇政府实行有效地日常监督。身为选民的代表的乡镇人大就必须要承担起监督政府的职能,审议政府的预算和财务开支,代表选民对乡镇政府的工作进行评议考核。当乡镇长违反法律或行政失职时,乡镇人大还可以启动对乡镇长的弹劾罢免程序。

(三)外来人员选举权问题

随着社会主义市场经济体制改革浪潮的推动,人口的流动性增大。若实行乡镇长直接选举,按照现行法律的规定,广大外来务工人员的选举权利将无法正常行使,一方面他们受到户籍制度的限制他们无法参加工作地的选举,另一方面又不方便千里迢迢回到家乡参加选举,而且即使他们回到原来户籍所在地参加当地的选举,也可能因为他们长期在外工作生活而对自己户籍地的情况不甚了解,而使他们无法充分有效的发挥宪法赋予他们的选举权,这样就使得他们的权益得不到很好地维护。针对这一问题,笔者认为在现今城乡分离的户籍制度尚未打破的条件下,实行公民选举权与户籍分离的制度是符合中国国情也是相对可行的解决方式。对于工作地点或是经常居住地与户籍所在地不一致的选民来说,他们可以在工作地或是经常居住地参加选举。如步云乡直选方案中就规定:“户籍或工作关系在本乡,依法享有选举权和被选举权的,且年满25周岁,具有高中以上学历的公民,均可报名参加乡政府乡长竞选”。[21]

(四)选举制度的规范问题

许多人担心实行乡镇长的直接选举后,一些黑恶势力、宗族势力、财团势力、民族分裂势力等会趁机插手选举,通过扶持候选人当选乡镇领导以达到操控政府,实现本集团利益的目的。另外,在选举过程中,可能会出现选举程序不规范,候选人为能成功当选不惜贿选或对其他候选人进行人身攻击等违法行为。这些担心并不是没有道理的。因此,实行乡镇长直接选举,应坚决贯彻依法治国方略,尽快完善相应的法律法规。加强立法工作,不断完善现有的法律法规,并在原有基础上制定新的可操作性强的法律法规,以促进乡镇长直接选举的法制化和制度化。例如,地方各级人大可针对本地区的自身的特点制定专门的《乡镇领导干部选举法》,其主要内容应涉及乡镇领导干部选举的原则、选举的模式、选区划分、候选人的提名和资格的确定、选举程序、对选举的监督、救济以及对破坏选举的行为的惩罚措施等。

直接选举乡镇长是对推进基层民主建设、保持农村社会稳定而进行的有益探索。它将会极大地调动各地广大群众的民主参与热情,增强地方政府的合法性,有力地促进地方政治社会秩序的稳定,为构建社会主义和谐社会提供重要的制度保障。同时,我们也应该预见到,在乡镇长直接选举的过程中,不可避免地会出现这样那样的问题。但是我们坚信,随着实践经验的不断积累,社会主义法制的逐步完善,选民民主意识的逐渐提高,乡镇长的直接选举是能够实现的。

 

 

参考文献:

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[15] 转引自蔡定剑主编.中国选举状况的报告.北京.法律出版社,2002. 251.

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[17] [18] 李凡.石屏县乡镇直选的调查报告. ,2008.4.30.

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[20] 黄卫平,邹树彬.乡镇长选举方式改革:案例研究.北京:社会科学文献出版社,2003,251-261.

[21] 刘强. 乡镇长直选:问题及对策[J] . 中州学刊,2007,第3期.

 

On The Feasibility Of Direct Election Of Town Mayor

 

Law School         Law Specialty

128012004018       Deng Jieli     Faculty adviserDu Lifu

 

   Abstract As the Grass-roots leadership of the Party and the State Ruling System, town mayor is the bond between the masses and the Party & State. The troop’s work style and its competence play an important role to the grass-root power construction, the society’s stability, the morale unity, as well as the town’s economic development and social improvement. Therefore, to practice direct elections of town mayor is of positive significance to promoting the town grass-root power construction, meanwhile, it is also the point of building a harmonious socialist society. In most rural areas, direct election of town mayor has already been feasible in the aspects of economy, culture, democracy awareness and techniques etc. Moreover, it is in conformity with China’s reality and being practical to conduct experiments in some rural areas, not only learn from experience but also continuously seek improvement and then promote the direct election of town mayor on a scale of nationwide. Form the legal perspective, the key point of practicing town mayor’s direct election is to modify and perfect relevant legislation in order to make it compatible with the system.

Key wordsMayor; Direct election; Feasibility; The grass-root power construction