从法制到法治,从以法治国到依法治国

福建师范大学法学院宪法与行政法学专业硕士研究生 汪亮

李步云先生的著作《中国法治之路》包括四个部分,分别围绕宪政、法治、人权、民主四个主题进行论述。下面我主要就法治这一部分的内容谈一下我的读书心得。

这本著作的第二部分“依法治国”主要阐述了李步云先生在不同时期对于法治的认识。这一部分共包括15篇文章,都是李步云先生在不同时期独著或与别人合著的文章。这些文章的写作时间,最早的是1978年,最晚的是2005年。这些文章集合在一起具有一种历史的厚重感,也展现了我国法治之路的发展脉络。从这些文章,我们可以看到李步云先生在二十多年间法治思想的发展过程,也可以感受到我国在这二十多年间法治实践的发展历程。对于这二十年的法治之路,我的总结是“从法制到法治,从以法治国到依法治国”。

首先,“从法制到法治”。1979年,李步云与王德祥、陈春龙共同撰写了《论以法治国》一文。这是第一次明确提出要在我国实行依法治国,并从理论和时间上做了系统论述的文章。但在当时,这一观点引发了很多质疑和争论。一些人认为,“人治”与“法治”是西方的一种提法,不科学,有片面性。还有一些人认为,既然有了“建设社会主义法制”这一口号,也就用不着再提“要实行社会主义法治”这样的口号了。当时包括负责中央政法工作的个别领导中,也有人反对“法治”这个提法,认为提社会主义法制就可以了。为此,李步云先生在1982年写了《法治概念的科学性》一文,对质疑一一作出回应。在这篇文章中,他提出,法治与法制不同,“法制”不能代替“法治”。他认为,首先,法制是法律制度的简称,法律制度是相对于一个国家的经济、政治、文化、军事等制度来说的,而法治从来都是相对于人治来说的,没有人治就无谓法治,相反亦然。其次,法律制度包括民法、刑法等一套法律规则以及这些规则怎么制定、怎样执行和遵守等制度;法治与人治则是两种对立的治国理念和原则,即国家的长治久安不应寄希望于一两个圣主贤君,而关键在是否有一个良好的法律和制度,这些良好的法律还应得到切实的遵守。再次,任何一个国家的任何一个时期,都有自己的法律制度,但不一定是实行法治。希特勒统治的德国和蒋介石统治的中国就是这样。李步云先生的这些观点澄清了“法制”与“法治”之间的区别。

不仅写文章回应,李步云先生还实际行动来推动法治实践的发展。1980年,署名为“人民日报特约评论员”的《社会主义民主与法制的里程碑》一文总结了审判四人帮的经验,这是中央书记处代表中央写的。李步云先生当时负责了这一文章的起草。他写进了这样一段话:审判“充分体现了以法治国的精神”。这是在党的重要文献中第一次用“以法治国”这一概念。后来,他在口述回忆文《二十年改一字——从刀“制”到水“治”》中说道:“当时我是有考虑的,我既然有这个权力,就有意识地把这个概念写进去了。”不过,李步云先生的法治思想在党的十五大之前,仍然受到一些争议。他在1996年发表《依法治国,建设社会主义法治国家》一文之前曾向编辑提出“文章内容可以修改,但题目不能改,即不可用‘法制国家’,只能用‘法治国家’。”后来,编辑部接受了这一要求,但是文章中关于“法制”与“法治”的三点区别的论述则被删去了。其原因,即在于当时人们对于“法制”与“法治”的区别认识还不统一,一些人甚至认为“法治”与“法制”是一回事。直到1997年党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,“法治”的概念和思想才被人们普遍接受。

其次,“从以法治国到依法治国”。 1979年,李步云与王德祥、陈春龙共同撰写的《论以法治国》第一次在国内明确提出法治的思想。当时,发表这篇文章的《光明日报》坚持要改题目,理由是“以法治国”口号关系重大,中央尚无此提法。后来,这篇文章是以《要实行社会主义法治》的题目发表的。可见,李步云先生是在一片空白的基础上第一次提出了“以法治国”的观念。在这篇文章中,他也多次使用了“以法治国”这一说法。不过,到1982年,他在《法治概念的科学性》一文中,开始使用“‘以法治国’或‘依法治国’(法治)”的说法,即将“以法治国”和“依法治国”两词并用。由此可以推测,李步云先生在这时对于法治的概念有了新的认识。到了1996年,他在撰写《依法治国,建设社会主义法治国家》一文时,已经弃用“以法治国”的说法,而只使用“依法治国”的说法。后来,1997年党的十五大也同样确立“依法治国”为我国的基本国策。

从“以法治国”到“依法治国”,我认为是一个认识上的进步。“以法治国”与“依法治国”虽然只有一字之差,其内涵却有着本质的区别。“以法治国”是说用法律去治国,法律是一种用来治国的工具。这是传统的管理主义的法律观念。这种“法治”,主体是国家机关,是手中掌握权力的人,治理的对象是人民群众。而且“以法治国”有法律工具主义的嫌疑。国家的管理者如果把法律当作手中的工具,则有可能任意改变这一工具,或者滥用这一工具。因此,这种观念的实质是法制而不是真正的法治,甚至是人治的另外一种表现形式。“依法治国”是说治国必须依法,即治理国家的方式方法必须依照法律的规定。这是现代的控权主义的法律观念。在依法治国的观念下,国家的管理者必须依照人民按自己的利益和意志制定出来的法律来行事,并且不得违反这样的法律。这种“法治”,主体是人民,治理的对象是有可能滥用国家权力的当权者。可见,“以法治国”的实质是“以法治民”,而“依法治国”的实质是“依法治吏”。

最后,我最近在行政法学的教材中看到了“合法行政”的说法。合法行政是指行政主体必须严格遵守并执行法律法规的规定,其行政行为必须符合法律法规的规定。“合法”即符合法律。在“合法”的语境下,行为主体的行为必须符合法律,其应当把法律当作客观存在的尺度。这个尺度制定与必须“合法”的行为者是没有必然联系的。这时,行为者就必须遵照法律这一尺度来行事而不能干预法律的制定。既然“依法治国”的实质是要求各级国家机关及其领导人都必须遵守宪法和法律,不得滥权,也不得越权,那么“合法治国”的说法是否比“依法治国”的说法更进一步呢?

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