读司法独立,谈制度创新

福建师范大学法学院宪法与行政法学专业硕士研究生   游志强

 

在这篇文章中,先是谈到司法独立是现代法治国家的主要标志,是现代宪政的重要内容,是我国现行宪法的一项基本原则和制度。司法独立作为国家机构的一项重要原则和制度,是近代民主革命的产物。它是建立在“主权在民”和分权理论的基础上的。

然后文章谈到司法独立产生的社会条件和历史背景、近代西方的分权理论、以及有关司法独立的国际文件。还谈到对于司法独立的价值与现实意义,不应局限于从司法制度自身去思考,而应从更广阔的视野,即从宪政的角度去考察。司法独立的原则和制度是宪政十分重要的内容和必不可少的组成部分。

文章还谈及现代民主这一概念的内涵,大致上包括一个核心和四个方面的内容。一个核心是指“人民主权”原则。四个方面的内容,一是指公民的民主权利,包括选举权、参政议政权、监督权、知情权等等。二是指政治权力的民主配置,包括执政党和在野党、合作党的关系;执政党和国家机构的关系;国家机构内部立法机关、行政机关、司法机关的关系;各国家机关内部领导者个人和领导集体的关系等等,都要按照分权与制衡的原则作出合理安排。三是民主程序,包括政治决策、立法、执法和司法等都要有民主程序。四是指民主方法,包括民主集中制、群众路线、批评自我批评、不搞一言堂、让人讲话等等。

司法独立是属于政治权力民主配置这一范畴,但又同民主的其它内容密切相关。

在文章的第二部分,作者谈到为什么在国家权力的分立与制衡中要强调司法机关的独立性?被尊称为“美国宪法之父”的约翰·汉密尔顿讲到:“司法部门既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行动,故可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断;而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”。

由于司法部门在国家机构体系中的这种弱势地位,它的任务只是搞清案件的事实和正确适用法律,以及它的地位的这种中立性。因而司法机关对社会的危害性也最少。而司法机关又是维护社会正义的最后屏障和防线。保证司法的工作不受来自任何外界的干预和影响,以保障和维护法律崇高权威,是十分必要的。

文章的第三部分,是对中国司法独立观念的反思。从1949年中华人民共和国成立以来我们在司法独立的原则和制度问题上的实践道路。这是一个比较曲折的过程。直到1982年制定的现行宪法在宪法中重新确立了司法独立原则。

文章还谈及一个老问题,就是:司法独立,还要不要党的领导?

党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导,是监督司法机关严格依法行使职权和依法办案。在一定意义上,法律集中体现了执政党的方针、政策。司法机关内部也有党的组织在起领导和监督作用。因此,司法机关严格依法办案,就是体现了党的领导作用。司法独立是一项宪法原则,司法机关的权力是宪法赋予的。而像党委审批案件一类制度是违反宪法的。如果司法机关之上或之外还可以有某个组织或个人对具体案件的定罪量刑作最后裁决,这就剥夺了我国宪法赋予司法机关独立办案的权力。作者主张在我国建立违宪审查制度。如果这一制度建立起来,而某一案件是司法机关之上或之外的某一机关或个人所最后定夺,那么当事人就可以提起宪法诉讼,违宪审查机构就必须受理。

联系到我国实现司法独立的实践,首先要明确的是这里的司法独立是具有中国特色的。与西方的司法制度在设计上有着明显的不同。

首先,是在制度设计上的特色,一府两院均由人民代表大会产生,法检部门地位相当,还有我国的法院并不享有违宪审查的权力。违宪审查权具体要由哪一个部门行使、怎样行使,法律上都没有明确具体的规定。这些制度的设计与西方的三权分立有着显著的不同。在西方国家三权分立的情况之下,法检两家的法律地位并非并列,司法有权制衡议会与行政的权力,设立法院或专门的宪法法院来行使违宪审查权,西方国家这样的制度安排都与我国的司法制度的特点截然相反。

其次,在司法解释上,我国最高法、最高检两家都拥有对一般法律适用问题的司法解释权力,但在世界各国的司法制度设计上却并不多见,国外对法律的解释权一般都掌握在法院或法官那里,检察机关是不能进行司法解释的。而且,西方国家比较注重发挥判例的功能。

最后,是在司法实践的方式上,我国在民事诉讼中非常重视“调判结合”的民事政策,刑事诉讼中则注重执行“宽严相济”的刑事政策。各级法院在民事诉讼中非常注重以调解的方式解决诉讼,调解在诉讼中是一个必经程序,实在是调解困难,才考虑判决结案,这是我们的一大特色。调解结案的高比率是我国法院实际追求的目标之一。

纵观西方各国的政党与司法制度,也会发现政党与司法之间有着联系,只是由于各国政党历史发展的状况不同,而导致政党对司法有不同程度的影响力或领导力。在我国,中国共产党是领导核心,党领导司法,司法要自觉接受党的领导就是不言而喻的。但如何正确地行使执政党的领导权,加强领导权的建设也是当务之急。

引用中科院法学研究所研究员信春鹰的一句话,当看到诉诸法院的案件成为权力的角斗场时,看到不同的利益集团都把法院作为实现自己利益的工具时,当看到法院的判决在利益面前成为一纸空文时,我们清楚地意识到,因为没有一个独立的和强有力的司法权力,我们的社会正在无谓地支付经济、政治和道德代价。

我觉得要实现司法独立,要从以下几点出发:

首先,需要改革党对司法的领导方式和领导体制。现实生活中存在着一些地方领导(比如政法委),对法院正在审理中的案件进行所谓的指示,这种指示很多是非常模糊的,往往在纸条或电话中指示,请给予认真办理,这些话,那这就要看纸条是谁带过来的或者电话内容的分析中领导是倾向哪一方的,这就需要法官们绞尽脑汁进行取舍和判断,生怕得罪这些重要领导,稍有不慎,都不知道自己的官帽是怎么丢的。这其中也就藏着许多不可告人的秘密,或者说是肮脏的权钱交易,这样的现实情况严重地损害了司法的独立性。因此,这就需要对党的领导方式和领导体制进行改革,明确党对司法的领导不是具体案件的领导,而是对广大司法工作人员的思想政治上的领导,是领导司法工作人员真正树立为人民服务、立党为公、司法为民等等理念。

(“提两格”领导。建立基层人民法院和中级人民法院直接受省委领导,高级人民法院和最高人民法院受党中央直接领导的制度(当然需要设立两级党委领导司法的相应的领导机构是必要的)。县级和地级政法委员会的职能需要重新确定,即可以领导同级的公安局、检察院,但需要出终局性结论(判决书)的法院必须提格领导。在我国的政治土壤中对法院的政治领导模式改革为只有省级党委和党中央两级直接领导模式不仅不能削弱党对司法的领导作用,恰恰是提高和加强了党对司法的领导力重视度,会加强对司法的执政能力,将在客观上会极大地提高司法的地位和司法的权威性。同时,对国家法制的统一和打击地方保护主义建设社会主义市场经济方面必定会起到很好的作用。)

其次,司法经费的预算由全国人大审批后直接拨入司法机关。具体来讲,全国各级法院将所需经费(即人员工资、办公经费、装备经费、绩效奖励等等尽量经过细化的科学合理的预算经费)进行充足的财政预算后,逐级上报至最高院。最高人民法院设专门机构对经费数额汇总后,再向全国人民代表大会提出经费预算申请,经全国人民代表大会讨论对司法预算进行审批后,中央人民政府负责执行。而且该经费一旦预算通过,无论如何就必须保障充分地足额地拨付给人民法院,决不能打任何折扣。否则。全国人大可以妨害司法正常运行的名义有权追究中央政府的法律责任。必须以建立相关保障制度与坚决执行既定制度的方法,彻底改变法院财权掌握在地方的行政,改变司法看着地方的脸色办案的尴尬境遇。

第三,可以考虑实行法官职务终身制和法官高薪制。司法改革的一项重要内容是改革现有法官制度,建立现代职业法官制度并使其符合法治国家的要求是一个重要的任务。建立法官终身任职制度,除非法官犯罪,同时审理涉及重大的或有一定政治影响力的或关系某些特定利益集团的案件时给予特殊的长期人身保护,包括对其家庭人员的特殊保护,只有这样法官才不会因产生畏惧而屈从于权势压力。健全法宫晋升和福利制度,制定预防司法腐败的基本策略的同时,应当制定有别于普通公务员的法官工资制度与职务晋升制度,保障法官优厚的工资福利待遇和广阔的职务晋升空间。这是提高法官抵御来自各方面的物质诱惑的能力的最直接最有效的方法。

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